Прошло почти пять лет с начала практики использования лесов в рамках инвестиционных проектов. За это время около сотни инвесторов получили признание государства в виде приоритетного статуса, защищено множество экономических диссертаций, посвящённых приоритетным проектам. На первый взгляд, приоритетные проекты приносят пользу всем: государству, частному бизнесу и даже науке.

Но, абстрагируясь от экономической специфики связывания частного капитала с государственными лесами, невольно задаёшься вопросом: в каких случаях собственник согласен отдать в пользование имущество за половину его стоимости? Ответ очевиден: если это имущество обладает невысокой потребительской стоимостью или его большое количество формирует избыточное предложение на рынке.

Приоритетные инвестиционные проекты в лесном хозяйстве – это российская экономическая модель частно-государственного партнёрства, предложенная собственником лесов частному бизнесу.

История вопроса

Многие помнят горячие дебаты 2004-2006 гг. по обсуждению в Государственной Думе многочисленных проектов Лесного кодекса России – их было свыше 20. Сторонники и противники нового лесного закона сходились в одном: лесные отношения в области лесопользования требуют модернизации. Использование расчётной лесосеки остаётся на стабильно низком уровне, у арендатора отсутствует экономический интерес к освоению новых лесных территорий без сложившейся лесной инфраструктуры (лесные дороги, объекты социального назначения и т. д.). Было ясно, что без привлечения инвестиций стагнацию лесопользования не преодолеть, а освоение новых лесных массивов происходить не будет.

На фоне этой дискуссии был предложен механизм лесного частно-государственного партнёрства, который нашёл своё выражение в лесном законодательстве. Следует иметь в виду, что, вводя норму об инвестициях в лесном хозяйстве, законодатель преследовал триединую цель – освоение новых, труднодоступных лесных массивов, создание рабочих мест и привлечение инвестиций в лесной сектор.

Законодательная база

Сегодня организация и регулирование отношений в области инвестирования в лесной сектор
в рамках приоритетных инвестиционных проектов осуществляется в рамках законов и нормативных правовых актов органов исполнительной власти. В открытой печати пока не было результатов мониторинга правоприменения законодательства, регулирующего отношения в использовании лесов на базе приоритетных инвестпроектов.

Обратимся к методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, утверждённой Постановлением Правительства России от 26.02.2010 № 96, и проанализируем основные коррупциогенные факторы, дающие органам власти широкие возможности необоснованно применять исключения из правил или устанавливать неопределённые, трудновыполнимые, обременительные требования к инвесторам.

Среди критериев, по которым оценивается коррупциогенность нормативно-правовых актов, – «широта дискреционных полномочий и их дублирование органами государственной власти». Это означает отсутствие или неопределённость сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти (их должностных лиц).

Коррупциогенные факторы по этому критерию встречаются в двух нормативных актах. В положении о подготовке и утверждении приоритетных инвестиционных проектов (постановление № 419) сказано, что основанием для отказа в утверждении заявки является её несоответствие требованиям методических указаний (приказ № 422). В свою очередь содержательная часть текста этих методических указаний представляет собой яркий пример коррупциогенного фактора «установление неопределённых требований к инвесторам», что автоматически позволяет должностным лицам принимать субъективные решения по отказу в утверждении заявки.

Ещё одним примером неопределённости требований и дублирования является приказ Рослесхоза от 04.05.2010 № 174, который предусматривает при согласовании инвестиционных заявок наличие следующей информации: комплекс мер по обеспечению более эффективного использования энергетических ресурсов; приверженность принципам доб-ровольной лесной сертификации устойчивого управления лесами; увеличение занятости местного населения; использование древесных отходов для получения энергии, биотоплива.

Несмотря на чётко установленные сроки прохождения заявки на получение статуса приоритетного инвестпроекта, фактическое время оказывается гораздо большим.

Огромное количество различного материала, сопровождающего прохождение инвестиционной заявки, играет вспомогательную, информативную роль.

Основными и решающими предметами для обсуждения во всех инстанциях и на всех уровнях являются документальное подтверждение наличия инвестиций в форме капвложений: собственных, а также привлечённых средств для реализации проекта – и срок его окупаемости.

Собственные средства инвесторов по уже признанным приоритетным инвестпроектам составляют 30%, заёмные – 70%.

Экономические взаимоотношения между государством и частным бизнесом

Связывая договорными отношениями лес и капитал, в результате производства и реализации продукции государство получает налоги, сборы и иные платежи, часть которых по своей экономической природе являются рентными (арендная плата).

Частный бизнес без проведения аукциона получает лесные ресурсы со скидкой в 50% на период окупаемости инвестиционного проекта.

В случае заключения инвестиционного соглашения между субъектом федерации и инвестором последний может рассчитывать ещё на ряд налоговых льгот на период окупаемости проекта.

Как было сказано ранее, собственник лесов – государство преследует триединую цель: освоение новых, труднодоступных лесных массивов, создание рабочих мест, привлечение инвестиций в лесной сектор и, конечно, получение налогов, сборов и иных платежей, в том числе рентных.

Цель инвестора в краткосрочной перспективе – это безаукционное получение лесных участков в аренду и снижение на 50% ставки арендной платы на срок окупаемости проекта. В долгосрочной перспективе – получение прибыли на вложенный капитал и повышение своей деловой репутации за счёт признания государством приоритетности его инвестиций.

Установить точно баланс экономических интересов государства и частного бизнеса довольно сложно, т. к. в сферу частно-государственного партнёрства входят результативные показатели, трудно поддающиеся денежной оценке (например, географические последствия использования лесов, лесных пожаров, восстановление лесов и др.), и из-за разрыва во времени между капитальными вложениями и эффектами, которые наступят через десятилетия.

Несмотря на эти сложности, пятилетняя практика реализации приоритетных инвестиционных проектов позволяет сделать предварительные выводы.

Заметного увеличения объёма заготовки древесины и освоения труднодоступных лесных массивов с момента введения приоритетных инвестпроектов (2007 г.) по настоящее время не произошло. Заготовка древесины и уровень использования расчётной лесосеки остаются на стабильно низком уровне (160-170 млн. кбм и 25-27% соответственно) по сравнению с доперестроечным периодом (250-300 млн. кбм).

Заготовка древесины всё больше концентрируется вокруг ранее созданной инфраструктуры, строительство лесных магистралей практически невозможно из-за отсутствия экономико-правовой основы по их сооружению и содержанию.

Сложилась парадоксальная ситуация, когда при значительном недоиспользовании расчётной лесосеки образовался дефицит сырья для реализации приоритетных инвестпроектов в размере более 7 млн. кбм. Можно предположить, что это говорит о низком качестве лесных ресурсов, их экономической недоступности или малой важности, когда инвестор желает получить признание своего проекта со стороны государства с целью повышения деловой репутации фирмы.

Если предположить, что инвестора привлекают льготные условия предоставления лесных ресурсов, то степень привлечения инвестиций, рассчитываемая как отношение суммы заявленных капитальных вложений к расчётной лесосеке, составляет по стране в среднем 7 тыс. руб./кбм.

Современное производство высокотехнологично и, как правило, незначительно потребляет рабочую силу, поэтому надеяться на создание дополнительных рабочих мест взамен модернизируемых старых производств нет оснований. Хотя суммарное число заявленных рабочих мест по всем проектам, включённым в перечень, составляет более 42 тыс.

Вновь создаваемые производства лесоперерабатывающей инфраструктуры требуют высококвалифицированной рабочей силы, недостаток которой ощущается во всех регионах. Речь идёт не только об управленческом персонале, но и о среднетехнических специальностях.

Единственный показатель, который выгодно представляет результат частно-государственного партнёрства, – это объём инвестиций, который на сегодня составляет более 490 млрд. рублей. Но и здесь необходимо сделать оговорку, что речь идёт не о реальных, вложенных в завершённое производство инвестициях, а о заявленных, виртуальных.

По существующим требованиям на начальном этапе инвестор должен лишь документально подтвердить наличие заявленных денежных средств (от 300 млн. руб-лей и более), но государство при этом предоставляет ему вполне реальные лесные ресурсы, заключая на льготных условиях договор аренды лесных участков.

Коэффициент превышения минимального порога инвестиций (отношение суммы заявленных инвестиций 490 млрд. рублей к числу проектов, помноженных на 300 млн. руб.) составляет около 16, что говорит о многократном превышении минимального порога инвестиций и необходимости пересмотра условий предоставления приоритетного статуса.

Время льготных условий определяется сроком окупаемости приоритетного инвестпроекта. В течение этого времени инвестор уплачивает только 50% от минимальной ставки арендной платы за предоставленные в пользование лесные ресурсы, на сегодня в среднем – около 25 руб./кбм в год. Доля арендной платы (без льгот) в себестоимости заготовок одного обезличенного кубометра древесины составляет около 10%.

Если предположить, что все приоритетные инвестиционные проекты одновременно реализованы, то ежегодные потери бюджета от снижения ставки арендной платы составят около 1,8 млрд. рублей.

Средний срок окупаемости по всем приоритетным инвестиционным проектам на сегодня составляет около 6 лет. И опять здесь присутствует коррупционная составляющая при утверждении срока окупаемости инвестпроекта органами госвласти. Чем меньше срок, тем эффективнее проект, это отлично понимает и чиновник, и инвестор, но такой подход последнему не выгоден, т. к. он заинтересован в максимальном увеличении срока окупаемости для продления льготных условий.

Теоретически для любого инвестиционного проекта можно на заказ установить любой срок его окупаемости, всё зависит от принимаемого в расчётах процента, нормы дисконта. Как правило, в расчётах истинная экономическая природа этого показателя выхолащивается, и он выступает в качестве обычного технического параметра.

Предварительные выводы

Краткие результаты почтипятилетнего периода частно-государственного партнёрства в лесном секторе страны позволяют сделать общий вывод, что институт ПИП состоялся, он работает, но требует пересмотра прав и обязанностей основных его участников – государства и частного бизнеса.

Предварительные частные замечания:

– идеологическая основа «леса за полцены в обмен на заявленные обезличенные инвестиции» может быть приемлемой на начальном этапе развития частно-государственного партнёрства;

– лесная политика государства в области использования лесов не имеет чётких приоритетов, отсутствует схема пространственного размещения конкретных видов производств в связи с наличием лесных ресурсов, потребностями внутреннего рынка лесных товаров; продукция многих модернизированных или вновь построенных производств является экспортноориентированной;

– для государственного бюджета существует риск недополучения налогов и сборов в связи с фактическим заключением договоров аренды лесных участков на льготных условиях на начальном этапе партнёрства и неопределённостью при освоении заявленных инвестиций по срокам и по объёмам;

– дефицит качественного древесного сырья, низкая плотность существующей лесной дорожной сети и отсутствие экономико-правовой базы по созданию и содержанию новых дорог;

– субъективизм должностных лиц в принятии решений о предоставлении статуса приоритетного инвестпроекта.

Предложения:

– для избежания негативных географических и социальных последствий необходимо межрегиональное, согласованное планирование инвестиций;

– для исключения субъективных решений сроки окупаемости должны быть установлены директивно и дифференцированы по видам производства и суммам инвестиций;

– необходимо повысить порог инвестиционных вложений минимум в два-три раза;

– заключение договора аренды на льготных условиях целесообразно после освоения заявленных инвестиций не менее 25-30%, без учёта затрат на проектную документацию;

– увеличение плотности лесной дорожной сети.

Вышеперечисленные замечания, кроме последнего, не требуют дополнительных бюджетных расходов, они не одинаковы по своим последствиям, но все они требуют комплексного рассмотрения с точки зрения экономической, социальной и экологической эффективности.

Владимир ПЕТРОВ,
профессор, Санкт-Петербургский государственный
лесотехнический университет.