В Государственной Думе на­ходится на рассмотрении проект федерального закона № 3588725 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации». Проект принят в первом чтении 6 октября 2010 года и разослан для согласования в органы государственной власти субъектов РФ.

19 октября Правительством РФв Государственную Думу были направлены предложения по внесению изменений в этот законопроект. Эти предложения, скорее всего, будут приняты без особого обсуждения при рассмотрении законопроекта во втором чтении.

Представляется наиболее вероятным, что данный законопроект будет рассмотрен и принят во втором и третьем чтениях до конца 2010 года, и с начала следующего года вступит в силу.

Скорее всего, на второе чтение будет вынесен законопроект, объединяющий то, что было принято Думой в первом чтении 6 октября, и то, что предлагается Правительством РФ. При этом более чем на 80% законопроект будет состоять из правительственных предложений). Хотя формально предлагаемая к рассмотрению во втором чтении версия данного законопроекта ещё не готова, уже можно в общих чертах предвидеть, какими будут очередные поправки к новому Лесному кодексу.

Набор поправок по качеству вполне соответствует самому Лесному кодексу 2006 года — фактически это набор не очень ясно сформулированных пожеланий, не обеспеченных механизмами реализации и плохо вписывающихся в лесную действительность. Некоторые из предлагаемых изменений были бы полезны, если бы они были обеспечены необходимым бюджетным финансированием. Но рассматриваемый Думой проект о федеральном бюджете на следующий год этого не предусматривает.

Предлагаемые поправки предусматривают следующие основные нововведения (по сравнению с требованиями действующего в настоящее время лесного и смежного законодательства).

1. Возможность проведения сплошных рубок в защитных лесах для строительства линейных объектов, разведки и добычи полезных   ископаемых.

2. Возможность проведения работ по охране лесов от пожаров специализированными государст­венными организациями (размещение заказов не через торги).

3. Установление расчётной лесосеки уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (по данному вопросу окончательное решение пока не определено).

4. Исключение ответственности арендаторов леса за приобретение противопожарного оборудования и создание резерва ГСМ.

5. Введение «межрегиональных планов маневрирования лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования» (без ясных механизмов реализации).

6. Введение «сводного плана тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации».

7. Введение специального правительственного норматива – «порядка тушения лесных пожаров», и вообще увеличение количества устанавливаемых на федеральном уровне нормативов.

8. Введение правовой основы для привлечения граждан к тушению лесных пожаров (в соответст­вии с законом о защите населения и территорий от ЧС и законами субъектов РФ).

9. Исключение древесины, заготавливаемой при расчистке горельников, из учёта освоения рас­чётной лесосеки.

10. Введение явной возможности изъятия переданных лесных полномочий у субъекта РФ (через принятие специального федерального закона).

11. Введение ряда требований, обеспечивающих сохранение городских лесов (без уточнения, что такое городской лес).

12. «Восстановление» лесной охраны путём формального возложения соответствующих обязанностей на лиц, осуществляющих государственный лесной надзор и контроль.

13. Ужесточение уголовной и административной ответственности за поджоги и нарушения правил пожарной безопасности в лесах (изменения в УК РФ, КоАП РФ).

14. Введение обязательного (в явном виде) лицензирования деятельности по тушению лесных пожаров с 2012 года (изменения в закон о лицензировании отдельных видов деятельности).

15. Возложение в явном виде на собственников земельных участ­ков ответственности за обеспечение мер пожарной безопасности (изменения в Земельный кодекс РФ).

Предлагаемые поправки увеличивают количество нормативов пожарной безопасности в лесах, которые должны разрабатываться на федеральном уровне. В соответ­ствии с поправками, на федеральном уровне будут устанавливаться следующие нормы и правила:

­ правила пожарной безопасности в лесах, требования к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения лесов, классификации природной пожарной опасности лесов и пожарной опасности в лесах по условиям погоды;

­ нормативы противопожарного устройства лесов;

­ виды средств предупреждения и тушения лесных пожаров, нормативы обеспеченности сред­ствами предупреждения и тушения лесных пожаров, нормы наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров в местах использования лесов;

­ порядок осуществления мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров;

­ порядок разработки плана тушения лесного пожара и его формы, порядок разработки сводного плана тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации;

­ порядок тушения лесных пожаров;

­ порядок ограничения посещения гражданами лесов и въезда в леса транспортных средств, порядок проведения определённых видов работ в целях обеспечения пожарной или санитарной безопасности в лесах;

­ классификация чрезвычайных ситуаций в лесах, вызванных лесными пожарами, порядок введения чрезвычайных ситуаций в лесах, вызванных лесными пожарами, и взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления в условиях таких чрезвычайных ситуаций.

Очевидно, что предлагаемые изменения увеличат количество планово­отчётной документации в лесном хозяйстве, в результате чего свободное от «бумаготворчества» время работников органов управления лесами, лесничеств и лесопарков, скорее всего, сократится. Это будет означать, что на реальную работу с лесом, связанную в том числе с обеспечением пожарной безопасности, у работников этих органов останется ещё меньше времени.

Основные замечания к поправкам, касающимся охраны лесов от пожаров

Предлагаемые поправки решают лишь часть проблем законодательного обеспечения борьбы с лесными пожарами. Если лесное законодательство с учётом данных изменений будет исполняться максимально добросовестно, это позволит избежать возникновения крупных чрезвычайных ситуаций в условиях низкой и, возможно, средней пожарной опасности, но не позволит избежать катастрофического распространения лесных и торфяных пожаров в условиях высокой пожарной опасности. Основные факторы, приведшие к возникновению катастрофической ситуации с лесными пожарами в Европейской России в 2010 году, в случае внесения предлагаемых поправок сохранятся.

Предлагаемые изменения не позволяют исключить повторения пожарной катастрофы в лесах России.

К числу основных недостатков предлагаемых поправок в части охраны лесов от пожаров относятся следующие.

1. Не решается проблема «бесхозных лесов» (лесов, на которые не распространяется в явном виде действие лесного законодательства), в первую очередь лесов и защитных лесных полос на землях сельскохозяйственного назначения, землях транспорта, а также лесов на землях поселений, не отнесённых в явном виде к городским лесам. В настоящее время вопрос об обеспечении пожарной безопасности в таких лесах никак не урегулирован, и предлагаемые поправки эту проблему не решают. На «бесхозные» леса приходится до 5% лесов Российской Федерации, причём основная площадь этих лесов сосредоточена в густонаселённых районах страны.

2. Не обеспечивается существование государственной лесной охраны. Предлагаемое решение — наделение лиц, осуществляющих государственный лесной надзор и контроль, полномочиями лесной охраны — не снимает проблему охраны лесов, поскольку численность указанных лиц ограничена (размером субвенций из федерального бюджета) и не может быть увеличена, и в настоящее время эти лица хронически перегружены выполнением разнообразных планово­отчётных работ. Времени и ресурсов на выполнение работ, связанных с охраной лесов, у этих лиц практически нет.

3. Не обеспечивается возможность существования жизнеспособных лесохозяйственных организаций, способных эффективно выполнять лесные работы для государственных нужд, в том числе предоставлять нужное количество квалифицированных работников для тушения лесных пожаров при высоком уровне пожарной опасности. Размещение заказов на охрану, защиту и воспроизвод­ство лесов на ежегодной основе через торги в совокупности с низким уровнем финансирования этих работ ведёт к банкротству или сокращению большинства таких организаций, в результате чего при сильной горимости лесов возникает нехватка квалифицированных лесных пожарных (эта нехватка не может быть эффективно восполнена за счёт МЧС или армии).

4. Не решается вопрос об обеспечении быстрой переброски специализированных лесопожарных подразделений из регионов с низкой горимостью лесов в регионы с высокой горимостью (раньше быстрая переброска специализированных подразделений оперативно решалась в рамках централизованной Авиалесоохраны). Не создаются условия для восстановления централизованной системы авиационной охраны лесов от пожаров, в рамках которой решения о переброске сил и квалифицированных руководителей тушения могли приниматься в течение 1­2 суток. Предлагаемый поправками «межрегиональный план маневрирования лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования» имеет неопределённый правовой статус и вряд ли может реально работать.

5. Не решается вопрос об обеспечении пожарной безопасности на границах между лесом и иными землями. В частности, не решается вопрос о возможности использовать средства субвенций для тушения пожаров, угрожающих лесам на смежных землях, не входящих в состав земель лесного фонда. Не вводится запрет на выжигание сухой травы, стерни, тростника и сжигание сухих растительных остатков на землях, примыкающих к лесам — тем самым сохраняется один из главных источников возникновения пожаров в лесах и на торфяниках.

6. С арендаторов лесных участков снимается ответственность за обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров — эта мера представляется оправданной, но только в том случае, если необходимые дополнительные расходы органов управления лесами будут в полной мере компенсированы за счёт увеличения субвенций. Предлагаемые изменения предусматривают ряд затратных мероприятий, требующих увеличения финансирования, поэтому должны вводиться одновременно с внесением изменений в закон о федеральном бюджете.

7. В явном виде вводится обязательное лицензирование дея­тельности по тушению лесных пожаров с 2012 года. В настоящее время, в соответствии с пунктом 38 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 № 128­ФЗ, деятельность по тушению пожаров подлежит лицензированию; в соответствии со сложившейся практикой, деятельность по тушению лесных пожаров обычно не лицензируется, но на законодательном уровне этот вопрос не решён. Введение обязательного лицензирования деятельности по тушению лесных пожаров резко сократит количество организаций, имеющих право и возможность их тушить на начальной стадии, в том числе добровольческих формирований, предприятий лесного и сельского хозяйства. Тем самым будет резко снижена возможность борьбы с лесными пожарами на самой ранней стадии — сразу после их обнаружения.

8. Изменения, которые предлагается внести в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс РФ об административных правонарушениях, не позволят эффективно привлекать к ответственности за лесные пожары в связи с непроработанностью формулировок. Так, в частях 2 и 4 предлагаемой редакции статьи 261 указано, что ответственность наступает в случае причинения крупного ущерба. В то же время в примечании к данной статье указано, что деяния, предусмотренные настоящей статьёй, признаются совершёнными в крупном размере, если стоимость уничтоженных или повреждённых лесных насаждений или иных насаждений превышает 50 тысяч рублей. Понятие «в крупном размере» не является тождественным понятием крупному ущербу, в связи с чем непременно возникнут трудности в правоприменении данной статьи.

9. Предлагаемые изменения создадут неопределённость в разграничении административных правонарушений и преступлений в сфере пожарной безопасности в лесах.

В части 1 статьи 261 в предлагаемой редакции устанавливается уголовная ответственность за уничтожение или повреждение лесных насаждений и иных насаждений в результате неосторожного обращения с огнём или иными источниками повышенной опасности. Повреждение лесных насаждений происходит практически при любом лесном пожаре. В то же время в предлагаемой редакции части 1 статьи 8.32 Кодекса РФ об административных правонарушениях установлено, что нарушение правил пожарной безопасности, повлёкшее возникновение лесного пожара без причинения тяжкого вреда здоровью человека, относится к административным правонарушениям.

Таким образом, создаётся неопределённость в разграничении административных правонарушений и преступлений в этой сфере, в связи с чем велика вероятность, что лица, виновные в лесных пожарах, будут уходить от уголовной ответственности.

10. Необоснованно сокращается число должностных лиц, име­ющих право составления протоколов о нарушении правил пожарной безопасности в лесах (об административных нарушениях по статье 8.32 КоАП). Такого права лишаются сотрудники государственных учреждений — лесничеств. Поскольку именно сотрудники этих учреждений (лесничеств) имеют хоть какую­то возможность бывать в лесу, именно они могли бы задерживать нарушителей правил пожарной безопасности в лесах. Лишение их права составления протоколов приведёт к тому, что указанные правонарушения вообще не будут пресекаться.

Основные замечания к поправкам, касающимся охраны лесов от незаконных рубок

Введение в Лесной кодекс РФ положений, предусматривающих охрану лесов от незаконных рубок, само по себе не позволит эффективно противодействовать незаконным рубкам до тех пор, пока понятие «незаконная рубка» не будет определено действующим законодательством. В настоящее время из­за отсутствия ясного определения понятия «незаконная рубка» большинству лесопользователей, осуществляющих заготовку древесины самовольно или с превышением разрешённых объёмов, удаётся избежать уголовной ответственности. Этим, наряду с отсутствием государственной лесной охраны, объясняется тот факт, что недавнее ужесточение наказания за незаконные рубки (ст. 260 УК РФ) не только не привело к снижению объёмов этих рубок, но даже не смогло остановить их рост.

Если чёткое определение незаконной рубки не будет введено в действующее лесное законодательство, предлагаемые изменения не приведут к сколько­нибудь существенному сокращению воровства леса.

Основные замечания к поправкам, касающимся рубок в защитных лесах

Изменения, которые предлагается внести в Лесной кодекс РФ, допускают сплошные рубки в защитных лесах и на особо защитных участках для строительства, связанного с геологоразведкой, разработкой месторождений полезных ископаемых, использованием искусственных водных объектов и гидротехнических сооружений, линейных объектов, без существенных ограничений. В случае принятия этих поправок строительство дорог и других линейных объектов, а также разработка карьеров в защитных лесах значительно упростятся, скорость уничтожения лесопарковых и зелёных зон резко увеличится.

В наибольшей степени внесение этих изменений будет способ­ствовать размещению и эксплуатации в защитных лесах карьеров, в том числе для добычи общераспространённых полезных ископаемых, а также массовому строительству линейных объектов в тех случаях, когда прокладка этих объектов по иным землям связана с большими бюрократическими издержками, чем по лесу. Для большей части населения страны это будет означать массовое уничтожение лесов в местах традиционного отдыха, что неизбежно приведёт к резкому росту социальных конфликтов.

Следует особо отметить, что размещение в защитных лесах линейных объектов ведёт не только к фактическому выводу соответствующих земель из состава защитных лесов, но и к деградации прилегающих лесов из-за их фрагментации и неблагоприятных краевых эффектов.

Для того, чтобы минимизировать деградацию лесов и социальные конфликты, необходимо свести возможность сплошных рубок в защитных лесах к абсолютно необходимому минимуму — в част­ности, ввести запрет на прокладку линейных объектов при наличии иных вариантов их размещения (аналогично тому, как этот вопрос решён применительно к переводу земель), а также ввести запрет на добычу общераспространённых полезных ископаемых.

Основные замечания к поправкам, касающимся проведения лесоустройства

Передача полномочий по проведению лесоустройства органам государственной власти субъектов РФ (тем, кому переданы полномочия, связанные с организацией хозяйственной деятельности в лесах) представляется оправданной. Однако такая передача потребует значительного увеличения финансирования переданных полномочий, особенно с учётом того, что на протяжении последних четы­рёх лет лесоустройство в России практически не проводилось, а на протяжении последних десяти лет проводилось в крайне ограниченных объёмах и с крайне низким качеством.

Качественное выполнение лесоустроительных работ даже на минимально необходимой площади потребует дополнительного финансирования в объёме не менее 5­7 млрд. рублей в год. Для обеспечения выполнения органами государственной власти дополнительно передаваемых ими полномочий по лесоустройству необходимо внести соответствующие изменения в закон о федеральном бюджете.