«Огненный шторм» — на совести разработчиков Лесного кодекса

 

В ряде регионов европейской части России жизнь в разгар лета превратилась в ад. Горели торфяники и леса, огонь уничтожал посёлки и уже подбирался к некоторым городам. Число сгоревших домов, пострадавших и погибших людей росло с каждым часом. Президент проводил экстренные совещания, премьер общался с народом, обещая компенсации, в разы превосходящие положенные по закону. Проснулись губернаторы и главы муниципальных образований, к тушению пожаров подключена армия. Страну захлёстывала чрезвычайщина. Но было поздно: при температуре под сорок градусов деревья превратились в сухо-стой, а ветер разносил огонь с огромной скоростью.

О том, чтобы локализовать очаги возгорания, речь уже не шла. Технических и человеческих ресурсов не хватало. В некоторых населённых пунктах люди вынуждены бороться с огнём своими силами. Всё это порождает вопросы, которые не снять никакими компенсациями, тем более что при таких масштабах бедствия элементарная помощь может разорить бюджет. К тому же уже начинаются разговоры о том, что выделенные федеральной властью деньги «распилят» на местах.

Это всё привычно. Но есть главный вопрос: как допустили подобное? В начале июля, когда торф уже тлел, леса горели, но не так сильно, заместитель руководителя Рослесхоза В. Чикалюк и начальник управления охраны и защиты лесов Рослесхоза А. Ермоленко провели пресс-конференцию на тему: «Почему горят леса России?».

Ответ на поверхности. Потому что нет единой системы мониторинга и тушения лесных пожаров. Цена вопроса, по оценкам специалистов, колеблется в пределах 20-30 млрд. рублей. Деньги немалые, но это смотря с чем сравнивать. По словам Чикалюка, ежегодный ущерб от лесных пожаров в среднем составляет около 30-40 миллиардов рублей. То есть на создание эффективной, единой в масштабах страны системы охраны лесов нужно меньше средств, чем страна теряла ежегодно в сравнительно спокойные годы. Какими финансовыми потерями обернётся нынешнее бедствие, руководство Рослесхоза пока не подсчитало, но уже понятно, что ущерб будет в десятки раз больше.

Такая невесёлая арифметика. Но не стоит сводить всё к чисто экономическим выкладкам, потому что нынешняя ситуация – это не только экономика, но и политика. Это было политическое решение – размазать ответственность за охрану и использование лесов между федеральными, региональными и муниципальными органами. И сделать это так запутанно и невнятно, что даже квалифицированные юристы часто не в состоянии ответить, кто именно отвечает за то или иное направление использования или охраны лесов.

Эти новые правила были заложены в Лесном кодексе, который со скандалами принимался в 2006 году и вступил в действие с 1 января 2007 года. Потом в него несколько раз вносились поправки, но сути они не изменили.

 

Как это всё случилось

 

Напомним, проект нового Лесного кодекса был подготовлен в недрах Министерства экономического развития и торговли (тогда его возглавлял Герман Греф) и внесён в Госдуму от имени правительства в 2005 году. Он весьма радикально изменял систему управления лесным хозяйством и вызвал много споров. Планировалось, напомним, оставить леса в федеральной собственности, а контроль и надзор за ними распределить между разными уровнями власти, передав львиную долю полномочий субъектам Федерации.

Не будем углубляться в анализ документа в целом — остановимся лишь на таком частном вопросе, как пожарный надзор в лесах, который должен был в нашем случае помочь предотвратить расползание огня по столь большим территориям, — если это эффективный надзор, конечно.

Первое чтение состоялось 22 апреля 2005 года. Было право высказаться и у регионов. Однако глава думского комитета по природным ресурсам и природопользованию Наталья Комарова сообщила, что в срок своё официальное мнение прислали лишь четырнадцать (!) субъектов. Часть регионов дали положительную оценку документу, другая — отрицательную. Получается, что в великой лесной державе субъекты Федерации не пожелали заявить о своей позиции по одному из основополагающих
и касающихся их непосредственно экономических законов?! Может, махнули рукой, решив промолчать от греха подальше — ведь всё равно сделают так, как захотят. Может, рассчитывали на переговоры с федеральными властями в разных форматах — ведь создали же в Госдуме при подготовке документа к первому чтению рабочую группу для устранения наиболее острых противоречий...

 

Кодекс в тумане

Когда отстаивавшего законопроект замглавы МЭРТа Андрея Шаронова спрашивали, какой именно федеральный орган будет отвечать за контроль над лесами, он отвечал, что структура правительства определяется указами президента, а не законами. А Лесной кодекс предполагал, что за федеральным центром останется лишь контроль за лесами обороны и безопасности и особо охраняемыми лесными территориями, то есть заповедниками, да ещё ёлками, соснами и берёзами в тех регионах, где плотность населения превышает среднероссийскую в пятнадцать раз!

Интересовало некоторых депутатов и то, почему же Лесной кодекс представляет в парламенте
не Министерство природных ресурсов — вроде бы леса по его части. Министр Юрий Трутнев пришёл в Думу аккурат перед обсуждением многострадального документа во втором, решающем чтении — 1 ноября 2006 года. «Мы работаем вместе с министерством-разработчиком, МЭРТом, — сказал он, — и никаких существенных претензий к документу с нашей стороны нет».

Третье чтение законопроекта не заставило себя ждать, и 8 ноября 2006 года думское большинство дало ему путёвку в жизнь. Г-жа Комарова, рапортуя о проведённой работе, признала: правовое управление Госдумы считает нужным чётче прописать вопросы обеспечения пожарной безопасности в лесах, но профильный комитет решил, что вопросы пожарной безопасности — это не предмет Лесного кодекса.

Совет Федерации с Думой согласился, и президент Путин свой росчерк на документе поставил.

В опубликованном законе «осуществление пожарного надзора» значилось среди прочих функций «органов государственной власти РФ», то есть федерального центра. Как это понимать — не знал, похоже, никто.

Власти решили, что Лесной кодекс будет вступать в силу по-этапно. И сразу же, едва успев его принять, начали править. Правка эта наложилась на ставшую хронической реорганизацию и перераспределение полномочий между ведомствами: летом 2008 года Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), созданное в 2004 году указом президента Путина, было передано от Мин-природы Министерству сельского хозяйства вместе со всеми лесами. За Минприроды остались лишь заповедники и нормотворчество.

А 7 ноября 2008 года Госдума почти без обсуждения приняла в первом чтении законопроект, вносящий изменения в Лесной кодекс. «Незначительные», как говорили его авторы. Но ко второму чтению (оно состоялось в декабре того же года) законопроект неожиданно распух. 32 поправки, подписанные опять же г-жой Комаровой, но написанные, как говорили, в Рослесхозе, увеличили объём текста в несколько раз и касались совсем не только права заключённых валить лес. Представляете — вдруг появляется совершенно новый текст, и совершенно на другую тему, нежели тот, что принимался в первом чтении!

Так на свет появилась новая редакция статей Лесного кодек-са, разграничивающих полномочия по осуществлению пожарного надзора за лесами. Шум никто не поднял. Вопросов «а как же?» при голосовании во втором и третьем чтениях никто не задавал. Законопроект прошёл все инстанции вплоть до президента (уже Медведева) и стал законом.

В результате с 1 января 2010 года за федеральным центром осталось лишь право «устанавливать порядок осуществления пожарного надзора» да ещё обязанность этот надзор осуществлять в лесах обороны, безопасности, на особо охраняемых территориях и в густонаселённых субъектах РФ (Московской области, например). А пожарный надзор над всеми остальными лесами спустили в регионы — с обещанием перечислять субвенции на эти цели из федерального бюджета. Которые, конечно же, должны использоваться строго целевым образом.

Но что удивительно: правительство утвердило постановление о порядке осуществления пожарного надзора в стране лишь... 3 августа 2010 года, то есть через семь месяцев после того, как полномочия по осуществлению пожарного надзора отдали губернаторам. Российские леса уже полыхали вовсю и пожары вплотную подползли к деревням и городам, Москва задыхалась от гари и дыма, а премьер, подписавший столь сильно запоздавшее постановление, метался по стране, лично руководя ликвидацией последствий разгула огненной стихии.

Трудно сказать, смогло ли бы своевременное появление столь важного акта упорядочить наш бардак. Глава лесного отдела «Гринпис» Алексей Ярошенко, например, полагает, что в целом по стране — едва ли. Тем более что денег вместе с полномочиями вниз из центра не спустили: в 2010 году на эти цели выделено средств на 15% меньше, чем в прошлом. Да и на дело ли они пошли — большой вопрос. Но, признаёт г-н Ярошенко, «в тех регионах, где власти не развалили пожарный надзор в лесах и сохранили старые опытные кадры, положительный эффект мог бы быть — постановление достаточно чётко прописывает полномочия контролирующих структур и организаций».

В любом случае те чиновники, которым хочется сейчас прикрыть своё бездействие, при обещанном президентом «разборе полётов» не могли бы ссылаться на то, что формально система ответственности за упущения по этой части выстроена лишь сейчас.

 

Пожарами займутся ветеринары

Итак, с кого впредь спрашивать, если что? Единого органа не создано — это невозможно, не переписав Лесной кодекс. Госпожнадзор в заповедниках и особо охраняемых территориях возложен на подведомственную Мин-природы Федеральную службу по надзору в сфере природопользования. А госпожнадзор за лесами на землях обороны и безопасности и в тех регионах, где изъяты полномочия по контролю и надзору
у региональных властей, достался... Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзору). Она же будет контролировать, как осуществляют пожарный надзор в лесах на своей территории влас-ти всех прочих субъектов Федерации и арендаторы лесных участков.

Эксперты обращают внимание, что за лесами защитных полос, которые зачастую становились причиной больших пожаров, не надзирает никто. Они бесхозные, потому что в Лесном кодексе никак не прописаны.

При чём здесь ветеринары и специалисты по контролю за безопасностью растений? Ни при чём. Но раз уж леса отданы Минсельхозу, у Минсельхоза другой службы в подчинении нет, а создавать новую нет ни желания, ни денег. В последнее время, как говорят специалисты, Минсельхоз пытается привлечь к себе профессионалов по лесу, но их крайне мало, и вряд ли они смогут что-либо изменить.

Наивно было бы считать, что один центр в его нынешнем состоянии справился бы с надзором лучше регионов. «На территории той же Московской области, где пожнадзор возложен только на федеральную власть, за последнее время территориальный орган Рослесхоза пережил три реорганизации и считаться работоспособным, конечно, не может», — напоминает г-н Ярошенко.

Герман Греф стал главой Сбербанка и про пожары не говорит. Юрий Трутнев по-прежнему отвечает за природные ресурсы и природопользование, но тоже на эту тему не высказывается. Наталья Комарова пошла на повышение и стала губернатором Ханты-Мансийского АО. Её дело теперь сторона. Молчат единороссы, нажимавшие кнопки «за». Молчит их лидер — председатель правительства Владимир Путин.

Президент, правда, пообещал сделать выводы по итогам очень жаркого лета 2010 года. Законодательные и организационные в том числе. Но и он не обмолвился о недостатках Лесного кодекса, так страшно аукнувшихся несколько лет спустя после его принятия. И о том, что правительство пренебрегало вопросами пожарного надзора и несёт за это ответственность. Зато упрекнул «некоторые политические силы» в стремлении «зарабатывать политические очки на критике властей за недостатки в работе по ликвидации природных пожаров». «Нельзя делать политический пиар на беде, особенно если она от власти в общем-то не зависит», — сказал он на днях.

Робкую надежду на внимание к системным ошибкам в организации пожарной охраны внушает лишь то, что Дмитрий Медведев явно озабочен перспективой по-вторения подобного кошмара в ближайшем   будущем.

Николай ХРОМОВ.