Как нам лесоустроить Россию?

Непреложным условием для обеспечения устойчивого развития лесного сектора экономики Российской Федерации является наличие актуальной и достоверной информации о лесах.

Однако нужно признать, что действующая в стране система лесоучётных работ является неэффективной, и это касается всех её основных направлений: осуществления государственной инвентаризации лесов (ГИЛ), проведения таксации лесов при лесоустройстве, ведения государственного лесного реестра (ГЛР), подготовки лесных деклараций и отчётов об использовании лесов. По этой причине мы не владеем сейчас актуальной и достоверной информацией о лесах на федеральном, региональном и местном уровнях. Вывод представляется очевидным: требуется коренная модернизация системы лесоучётных работ.

Такую модернизацию предлагается осуществлять по следующим основным направлениям:

Направление первое и главное: совершенствование нормативно-­правовой базы лесоучётных работ;

Направление второе: разработка и широкое внедрение новых высокопроизводительных цифровых технологий лесоучётных работ на основе использования современных достижений науки и техники в области дистанционного зондирования Земли (ДЗЗ);

Направление третье: создание современной аппаратно-­программной инфраструктуры лесоучётных работ;

Направление четвёртое: создание целостной системы подготовки кадров для выполнения лесоучётных работ. Модернизация системы лесоучётных работ может быть успешной только в том случае, если соответствующие нормы лесного законодательства будут основаны:

- на понимании тесной взаимосвязи и взаимозависимости всех элементов системы лесоучётных работ между собой;

- на понимании тесной взаимосвязи и взаимозависимости системы лесоучётных работ в целом с лесным планированием и лесоуправлением.

Учитывая вышеизложенное, предлагаются следующие принципиальные новации лесного законодательства в области лесоучётных работ.

Первое.Необходимо установить традиционную для общемировой практики 2-­уровневую систему лесоучётных работ, где:

1-­й уровень – государственная (национальная) инвентаризация (ГИЛ) всех лесов Российской Федерации с периодичностью 10 лет.

Это система выборочно-­статистического обследования земель лесного фонда, обес­печивающая получение обос­нованной обобщённой информации о всех лесах Российской Федерации. Она должна проводиться специализированным государственным учреждением в соответствии с единым 10­-летним федеральным планом.

Методика проведения ГИЛ разрабатывается Российской Академией наук (РАН), с возможно-­необходимым привлечением зарубежных экспертов из стран с многолетним опытом проведения национальной инвентаризации лесов (Финляндия, Канада, Швеция).

Процесс разработки методики ГИЛ и её авторство должны быть публичны.

Осуществление государственной инвентаризации лесов обеспечит получение статистически обоснованной информации о количественных и качественных показателях состояния лесов, их ресурсном потенциале на территории всей страны для нужд государственного управления, стратегического планирования мероприятий по ведению лесного хозяйства, различных видов мониторинга природных ресурсов и окружающей среды, национальной и международной отчётности о лесах.

2­-й уровень – сплошная таксация лесов при лесоустройстве освоенных и перспективных для освоения лесов (условное название – интенсивная зона).

Как комплекс мероприятий, направленных на выявление, учёт и оценку количественных и качественных характеристик лесных ресурсов на детальном (повыдельном) уровне, таксация лесов при лесоустройстве должна проводиться в отношении всех лесничеств интенсивной зоны с периодичностью 10 лет в соответствии с единым 10-­летним федеральным планом преимущественно дистанционными методами по современным цифровым сертифицированным технологиям (стереоскопическая, лидарная, комбинированная).

Таксация лесов при лесоустройстве является весьма специфическим, субъективным и основанным на доверии видом хозяйственной деятельности, которую по этой причине способны осуществлять только исполнители, имеющие необходимый уровень квалификации. Поэтому исполнители работ и услуг по таксации лесов должны определяться из числа специализированных государственных и негосударственных организаций по результатам конкурсов с ограниченным участием, в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44­-ФЗ.

Для получения права на проведение конкурсов с ограниченным участием необходимо лесоустроительные работы и услуги включить в правительственный перечень работ и услуг, которые по причине их специализированного характера способны выполнять и оказывать только подрядчики (исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации.

К участникам закупки работ и услуг по таксации лесов, кроме единых требований, должны предъявляться дополнительные требования, и победитель такого конкурса должен определяться из числа участников закупки, прошедших предквалификационный отбор.

Необходимо установить для государственного заказчика (Рослесхоза) обязательность публикации на своём официальном сайте в сети Интернет основных результатов таксации лесов (ортофотопланы с нанесёнными границами объекта работ, лесных кварталов и лесотаксационных выделов, таксационные описания) в срок не позднее одного месяца с даты приёмки работ.

По итогам совещания по вопросам развития и декриминализации лесного комплекса Президент РФ дал поручение правительству РФ обеспечить внесение в законодательство РФ изменений, предусматривающих «Проведение лесоустройства на землях лесного фонда и других землях, которые находятся в федеральной собственности и на которых расположены леса, федеральными государственными бюджетными и (или) автономными учреждениями»; (Перечень поручений Президента РФ от 06.11.2020, Пр­-1816, п.1з-­3)

Планом мероприятий по декриминализации и развитию лесного комплекса, утверждённым заместителем председателя правительства РФ В. В. Абрамченко, 01.10.2020, № 9282п­-П11 предусмотрена «Передача функций по осуществлению лесоустройства на землях лесного фонда на федеральный уровень с возложением обязанностей по осуществлению указанной деятельности на государственные бюджетные или автономные учреждения».

Заявленный на высшем уровне вектор на монополизацию лесоустройства считаю серьёзной ошибкой. Общемировая практика показывает, что лесоустройство, в отличие от национальной инвентаризации лесов, является рыночной услугой, оказываемой организациями разной формы собственности на конкурсной основе, в том числе по государственному заказу. Считаю, что государственная монополия на лесоустройство в сложившихся условиях рыночных отношений не соответствует государственным интересам и, очевидно, не даст ожидаемого результата. Это – тупиковый путь, о чём станет общеизвестно очень скоро, через два­-три года. Но эти два-­три года мы потеряем.

Решение сложной государственной задачи по обеспечению участников лесных отношений и гражданского общества актуальной и достоверной информацией о лесах сопряжено с отказом от ложных представлений и целей и созданием необходимых условий для здоровой конкуренции идей, технологий и организаций различной организационно-­правовой формы на рынке лесотаксационных услуг при наличии чётких регламентов выполнения работ, обоснованного ценообразования и независимой системы контроля, включающей контроль за соблюдением установленных регламентов выполнения работ и оценку качества (точности) составленной лесоустроительной документации.

Второе.Необходимо предусмотреть лесотаксационное районирование (зонирование) всех лесов Российской Федерации по интенсивности ведения лесного хозяйства на основе критериев экономической доступности и инвестиционной привлекательности.

В зону интенсивного ведения лесного хозяйства включаются все освоенные и перспективные для освоения леса в составе целых лесничеств (интенсивная зона).

В зону экстенсивного ведения лесного хозяйства включаются все остальные леса в составе целых лесничеств (экстенсивная зона).

Такое зонирование является необходимой организационной основой при формировании единой государственной системы лесоучётных работ Российской Федерации и позволит для интенсивной и экстенсивной зон выработать и принять оптимальные научно и финансово обоснованные организационно-­технологические решения.

Лесотаксационное районирование (зонирование) всех лесов должно выполняться в составе лесоустроительных работ по проектированию лесничеств. При проектировании лесничеств их границы устанавливаются с учётом территориального разделения всех лесов Российской Федерации в составе целых лесничеств на две зоны – интенсивную и экстенсивную.

Площадь лесов интенсивной зоны составит ориентировочно от 300 до 400 млн. га, площадь лесов экстенсивной зоны от 800 до 900 млн. га.

Разделение всех лесов страны при проектировании лесничеств на интенсивную и экстенсивную зоны является первостепенной и неотложной задачей.

Такое проектирование лесничеств должно выполняться с пониманием следующего важного обстоятельства: порядок и правила проведения государственной инвентаризации
лесов и ведения государственного лесного реестра в интенсивной и в экстенсивной зонах могут различаться, но их основные результаты должны быть сопоставимыми, позволяющими выполнить корректное обобщение по субъектам Российской Федерации, по федеральным округам и по Российской Федерации в целом.

Для интенсивной зоны необходимо взаимосогласование федеральных планов проведения государственной инвентаризации лесов и таксации лесов при лесоустройстве с возможностью в будущем их технологического сближения и объединения в единую технологию. Такая организационно­технологическая конвергенция позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств, выделяемых на проведение лесоучётных работ.

Третье. В соответствии с действующим законодательством таксация лесов при лесоустройстве может выполняться по инициативе и за счёт средств арендаторов лесных участков, но механизм организации и проведения таксации лесов по инициативе арендаторов, а также порядок введения в действие результатов такой таксации нигде не прописан. Необходимо разработать нормативные документы, определяющие порядок организации
и проведения таксации лесов по инициативе арендаторов лесных участков и порядок внесения в государственный лесной реестр лесоустроительной документации, полученной по результатам такой таксации.

Четвёртое.Практически все леса Российской Федерации находятся в федеральной собственности. Таксация (учёт и оценка) федерального имущества – ответственная государственная задача. Поэтому государственное регулирование лесотаксационной деятельности не только оправдано, но и необходимо. Сплошная таксация лесов при лесоустройстве и таксация отдельных лесных участков при ведении государственного лесного реестра, подготовке лесных деклараций и договоров купли-­продажи лесных насаждений должны выполняться исключительно лицами, имеющими действующий квалификационный аттестат инженера-­таксатора.

Пятое. В соответствии с действующей общемировой практикой при проведении сплошной таксации лесов при лесоустройстве не следует выполнять разделение лесных насаждений по происхождению (естественное или искусственное) и, соответственно, не следует давать оценку лесным культурам ревизионного периода по следующим основным причинам:

Причина 1. Конфликт интересов.

В настоящее время существует очевидный конфликт интересов между государственным заказчиком и исполнителем лесотаксационных работ, так как они должны проверять друг друга. С одной стороны, исполнитель должен при таксации лесов выполнить ревизию созданных за отчётный период лесных культур и результаты этой ревизии зафиксировать в таксационных описаниях. С другой стороны, качество таксации лесов должен проверить заказчик. Поэтому, с одной стороны, в интересах заказчика
в таксационных описаниях содержатся, как правило, недостоверные сведения о лесных культурах, а с другой стороны, в интересах исполнителя материалы проверки качества таксации лесов, как правило, фабрикуются. В результате итоговые материалы лесоустройства представляют собой производственный брак.

Причина 2. Естественные ограничения.

Дистанционные методы по причине информационных пороговых ограничений не позволяют с необходимой точностью разделить лесные насаждения по происхождению и дать оценку лесным культурам ревизионного периода.

Количественные и качественные характеристики лесных насаждений искусственного происхождения должны определяться не один раз в 10­-20-­30 лет при лесоустройстве, как это происходит сейчас, а в постоянном и регулярном (регламентном) режиме исключительно наземными способами работниками лесничеств в ходе ведения специального раздела государственного лесного реестра и проверяться теми же наземными способами уполномоченными на это контрольными и надзорными органами.

Шестое.Необходимо на законодательном уровне дать современное определение понятия «непрерывное лесоустройство» и повсеместно осуществить переход на «непрерывное лесоустройство». Для этих целей необходимо отменить непререкаемый статус проектов освоения лесов, в которых, как правило, содержится недостоверная информация о лесах, и предоставить ответственное право лесничествам и лицам, использующим леса (силами аттестованных специалистов), уточнять таксационную характеристику отдельных лесных участков (лесотаксационных выделов) в ходе организации и ведения текущей хозяйственной деятельности и на основе уточнённой таксационной характеристики принимать финальные решения о необходимых хозяйственных мероприятиях по охране, защите, воспроизводству и использованию лесов.

Седьмое.Необходимо установить три уровня точности учёта лесов на детальном (повыдельном) уровне:

3­-й (низший) уровень точности – при сплошной таксации лесов при лесоустройстве;

2-­й (средний) уровень точности – при подготовке лесных деклараций и договоров купли­продажи лесных насаждений;

1-­й (высший) уровень точности – при подготовке отчётов об охране и защите лесов, отчётов о воспроизводстве лесов и лесоразведении, отчётов об использовании лесов.

Для каждого уровня точности установить научно обоснованные: учитываемые показатели, оцениваемые показатели, допустимые погрешности (ошибки) для оцениваемых показателей.

Восьмое.Необходимым условием успешности модернизации системы лесоучётных работ является наличие эффективной системы контроля. В этой части предложения заключаются в следующем:

Лесоустройство.Для целей контроля качества работ по таксации лесов при лесоустройстве до 5% от выделяемых бюджетных средств на таксацию лесов должно резервироваться государственным заказчиком для организации на конкурсной основе независимого аудита по следующим двум направлениям:

а) оценке соблюдения установленного технологического регламента (аудит выполняется по специальной методике в хо­де исполнения госконтракта);

б) оценке качества конечной лесоустроительной продукции (аудит выполняется по специальной методике в течение одного года по завершении работ по госконтракту).

В целях создания условий для здоровой конкуренции на рынке аудиторских услуг и обес­печения надлежащего их качества необходимо на рынок допустить специализированные
зарубежные компании и рассмотреть возможность предоставления этим компаниям в установленном порядке законных преференций на период становления рынка (5-­10 лет). Например, установить для них квоту (ежегодный гарантированный объём работ) в размере не менее 10% общего объёма рынка или не менее одного объекта работ по таксации лесов при лесоустройстве в каждом федеральном округе.

Лесные декларации. Контроль качества подготовки лесных деклараций и договоров купли-­продажи лесных насаждений должен выполняться с ориентацией не на соответствие проекту освоения лесов или данным лесоустройства, а на достоверность. Такой конт­роль должен осуществляться путём выборочной контрольной таксации лесосек, отобранных специальным образом на основе сравнительного анализа данных о запасах и породном составе лесных насаждений, указанных в лесных декларациях и в материалах лесоустройства.

Отчёты об использовании лесов. В соответствии с действующим законодательством все находящиеся на лесосеке деревья до рубки являются федеральной собственностью, а все законно срубленные на лесосеке деревья (древесина) являются частной собственностью лиц, использующих леса в целях заготовки древесины. При этом ответственность за учёт фактически заготовленной древесины до её вывозки из леса и составление отчётов об использовании лесов возложена государством на лиц, использующих леса.

Отчёт об использовании лесов является конечным и, по определению, должен быть самым точным звеном лесоучётного процесса на детальном (повыдельном) уровне.

Именно при составлении отчётов об использовании лесов официально фиксируются количественные и качественные характеристики государственного имущества, отчуждаемого на законных основаниях в частную собственность лиц, использующих леса.

В соответствии с логикой и здравым смыслом отчёты об использовании лесов в части указания объёмов и породного состава заготовленной древесины не должны и не могут в точности соответствовать данным лесных деклараций и, тем более, данным лесоустройства по причине различных уровней точности.

Тем не менее, общая существующая практика показывает, что отчёты об использовании лесов, как правило, соответствуют, то есть подгоняются под данные лесных деклараций, а те в свою очередь соответствуют, то есть подгоняются под данные лесоустройства, содержащиеся в проектах освоения лесов.

Низкое качество (точность) отчётов об использовании лесов и отсутствие надлежащего контроля за их подготовкой, по моему мнению, являются главной причиной появления на рынке большого объёма незаконно заготовленной древесины.

Моё понимание сути незаконных рубок заключается в следующем.

Все случаи незаконной рубки в нашей стране можно разделить на три вида.

Вид первый.Рубка лесных насаждений без наличия разрешительных документов (так называемые «чёрные лесорубы»).

Вид второй.Рубка лесных насаждений при наличии разрешительных документов, осуществляемая лицами, использующими леса, за границами отведённой лесосеки (так называемая завизирная рубка).

В целом по стране общий годовой объём незаконных рубок первых двух видов (суммарно «чёрные лесорубы» и завизирные рубки), по моей оценке, составляет около 4 млн. кбм.

Вид третий.Рубка лесных насаждений при наличии разрешительных документов, при которой объём фактически заготовленной древесины в границах отведённой лесосеки превышает объём заготовленной древесины, указанный в отчёте об использовании лесов. Разница между объёмом фактически заготовленной на лесосеке древесины и объёмом, указанным в отчёте об использовании лесов, де-факто является неучтённой древесиной, и её следует квалифицировать как незаконно заготовленную древесину.

В целом по стране общий годовой объём неучтённой (незаконной) древесины, заготовленной в границах легальных лесосек, по моей оценке, составляет около 40 млн. кбм.

Решение сложной государственной проблемы незаконных рубок напрямую связано с решением проблемы качества (точности) отчётов об использовании лесов. Недооценка такой очевидной взаимосвязи является принципиальным недостатком действующей сис­темы ЛесЕГАИС. Государство сначала позволяет большому объёму неучтённой древесины переместиться с легальных лесосек за пределы арендованного лесного участка – на открытые российские просторы, а затем, когда она уже смешалась с законно заготовленной и официально учтённой древесиной, в своей борьбе с незаконным оборотом древесины «бьёт по хвостам», пытаясь без заметного успеха её обнаружить, отследить происхождение и движение на территории огромной страны.

Системная государственная работа по противодействию незаконному обороту древесины должна начинаться с лесосек – того «узкого горлышка», через которое заготовленная древесина выходит на рынок. Именно в этом месте, у «узкого горлышка», необходимо создать трудно преодолимый барьер для вывоза неучтённой древесины за пределы лесосек.

Создание такого барьера в виде организации надлежащего учёта федерального имущества (объёма и породного состава фактически заготовленной на лесосеке древесины) при его отчуждении в частную собственность – ключевая функция лесоуправления.

Решим проблему точности отчётов об использовании лесов – решим, в основном, проблему незаконных рубок. Но как это сделать?

Конкретные предложения, направленные на повышение достоверности отчётов об использовании лесов, заключаются в следующем.

1. Первое, что необходимо сделать – это создать федеральную специализированную, постоянно актуализируемую цифровую базу данных о всех лесосеках страны. Такая необходимость обусловлена пониманием, что собственник обязан иметь удобный инструмент, позволяющий ему в любое время провести сравнительный анализ данных о запасах лесных насаждений (древесины), содержащихся в материалах лесоустройства, в лесных декларациях и в отчётах об использовании лесов по любой лесосеке страны и по любой совокупности лесосек (арендованный лесной участок, лесничество, субъект РФ, федеральный округ, Российская Федерация). Объективный сравнительный анализ этих данных позволит собственнику:

- убедиться, что действующая лесоучётная цепочка от таксации лесов через лесную декларацию к отчёту об использовании лесов в целом не работает;

- выявить наиболее проблемные регионы в «лесоучётном» отношении и адресно, с умом, спланировать контрольно-надзорные мероприятия.

Для удобства сбора исходной информации сведения о запасах лесных насаждений на лесосеках по данным лесоустройства и данным лесных деклараций целесообразно включить в форму представления отчёта об использовании лесов № 1-­ИЛ.

2. Необходимо в кратчайшие сроки разработать и утвердить в установленном порядке федеральную методику восстановления таксационной характеристики лесных выделов по данным перечёта пней и установленным закономерным связям их диаметров с формой и объёмами стволов. Наличие такой официальной научно обоснованной методики будет стимулировать лиц, использующих леса, вести достоверный учёт заготовленной древесины. Каждый лесопользователь должен знать, что уполномоченный орган государственной власти и правоохранительные органы имеют законное право и, при необходимости, могут в течение двух лет с даты представления отчёта об использовании лесов установить в официальном порядке и с необходимой точностью объём и породный состав фактически заготовленной древесины по любой лесосеке.

3. Необходимо рассмотреть вопрос о создании института независимых оценщиков объёма и породного состава заготовленной древесины.

4. Необходимо рассмотреть вопрос о возможности учёта объёма и породного состава заготовленной древесины на лесосеках, разрабатываемых с использованием многооперационной техники типа харвестер, на основе данных распечатки бортового компьютера.

5. Необходимо ввести финансовую ответственность за представление недостоверных сведений в отчётах об использовании лесов об объёмах и породном составе заготовленной древесины.



В. Архипов, инженер лесного хозяйства, Заслуженный лесовод Российской Федерации.

www.lesproekt.org


Дата публикации: 14 декабря 2020
Опубликовано в "Лесной Регион" №20(276)
Теги: Лесное хозяйство, Экономика




Другие новости по теме:





Комментарии (0)
Оставить комментарий