Государство и частник. Партнёрство не состоялось

В результате торопливо и не везде умело проведённой приватизации лесопромышленных предприятий в начале 90-х годов прошлого века Российская Федерация была поставлена перед выбором формы взаимодействия между частным лесным бизнесом и государством, сохранявшим монополию своей собственности на земли лесного фонда.
Необходимость принятия срочных решений в этой области заставила федеральные органы государственной власти установить на законодательной основе аренду лесов как форму государственно-частного партнёрства в лесном секторе. Это было сделано «Основами лесного законодательства» в 1993 году без какого-либо изучения зарубежного опыта в области использования лесов, находящихся в государственной собственности. А этот опыт следующий.
В США доступ частного бизнеса к использованию государственных лесов осуществляется через ежегодно проводимые торги, раздельные для заготовки древесины и для выполнения лесохозяйственных работ на вырубках. Причиной этого является транспортная освоенность лесных территорий, при которой необходимость в долгосрочных соглашениях между государством и частным бизнесом в целях привлечения инвестиций отпадает. К тому же только короткие по времени соглашения, достигаемые на ежегодных торгах, обеспечивают конкурентоспособность производства круглого леса в государственных лесах в условиях, когда на рынке преобладает древесина, поставляемая частными лесовладельцами.
В Канаде доступ к использованию государственных лесов, находящихся в собственности провинций, осуществляется на базе лесных концессий. Концессии обеспечивают на базе государственно-частного партнёрства привлечение инвестиций, необходимых для транспортного освоения лесов, экономического и социального развития территорий. При незначительном удельном весе частных лесов в общей площади лесных земель (около 5% в среднем по всей стране) государство удерживает монопольное положение на лесоресурсном рынке, что в ряде случаев оказывает негативное влияние на экономику лесного сектора.
В большинстве стран Евросоюза с середины 90-х годов хозяйственное управление государственными лесами осуществляют государственные коммерческие организации в статусе акционерных обществ. Эффективность деятельности такого рода организаций поддерживается необходимостью постоянной конкуренции с частным лесным бизнесом, использующим частные леса. Государственные коммерческие организации в своей текущей деятельности ориентированы на максимизацию прибыли, а в долгосрочной перспективе – на рост капитализации лесной земли.
Примерами высокоэффективных государственных коммерческих организаций являются Лесная служба Финляндии (Метсяхаллитус) с годовым объёмом заготовки древесины около 5,0 млн. кбм и государственное акционерное общество «Леса Латвии» с объёмом заготовки около 4,0 млн. кбм.
Аренда лесов как форма государственно-частного партнёрства, введенная в Российской Федерации в 1993 году, не только проигнорировала зарубежный опыт, но и создала ситуацию, при которой арендные отношения противоречат положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 607 которого устанавливает область применения арендных отношений следующим образом: «1. В аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (неупотребляемые вещи)». 
Очевидно, что вырубаемые лесные насаждения никак нельзя отнести к категории «неупотребляемых вещей», и как следствие рыночная стоимость лесного участка до вырубки леса и после будет разная, что и является главным аргументом для отказа от применения аренды лесов при их хозяйственном освоении в странах Европы и США.
Последующими за 1993 годом законодательными актами арендные отношения постоянно «модернизировались»:
- постоянно менялся срок действия договоров, достигнув максимального значения 99 лет накануне принятия последнего Лесного кодекса в 2006 году;
- конкурсный доступ к использованию лесов заменил аукционный отбор арендаторов при сохранении большого количества преференций,
- обязательства арендаторов постоянно увеличивались вплоть до возложения на них ответственности за пожарную и санитарную безопасность в лесах, лесовосстановление и уход за лесом.
Даже с учётом всех осуществлённых модификаций аренда лесов в Российской Федерации предстаёт уникальной формой государственно-частного партнёрства, неизвестной в зарубежной практике в плане организации хозяйственного управления лесами.
Почти 20-летний опыт государственно-частного партнёрства в лесном секторе, основанного на аренде лесов, позволяет сделать следующие очевидные выводы:
1. В лесном секторе не удалось создать конкурентную рыночную среду в сфере использования лесов из-за монопольного давления на лесные рынки, особенно в многолесных районах крупных интегрированных лесопромышленных компаний, проявляющегося в диктате цен на круглые лесоматериалы. Это давление усилилось при передаче больших площадей лесного фонда в аренду для выполнения приоритетных инвестиционных проектов.
2. Арендные отношения не создали условий для повышения доходности лесопромышленного производства через его инновационное развитие. Дело в том, что низкие ставки платы за древесину на корню, средний размер которых составил в 2010 году около 50 рублей за один кубометр, создают экономический барьер на пути модернизации лесопромышленного производства, позволяя сохранять отсталые, неэффективные технологии в заготовке и переработке древесины, при которых образуется большое количество отходов, имеет место низкая производительность труда, производится неконкурентная на экспортных рынках продукция.
3. Лесной сектор при арендных отношениях не стал привлекательным объектом для осуществления инвестиций (зарубежных и отечественных) не только в модернизацию существующих и создание новых производств, но и в развитие социальной и транспортной инфраструктуры при освоении лесов.
4. Законодательная и нормативная база, регламентирующая арендные отношения при использовании лесов, создала условия для нелегальной и коррупционной деятельности, в основе которой лежат преференции в аукционных процедурах отбора лесопользователей, неопределённость в понимании термина «предмет аукциона», безаукционный доступ к использованию лесов при реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов.
Остановимся подробнее на том, как арендные отношения создают коррупционную среду в сфере использования лесов.
Продемонстрируем статьи Лесного кодекса, содержащие коррупционные риски.
Часть 7 статьи 80 гласит: «Аукцион признаётся несостоявшимся в случае если:
- в аукционе участвовали менее чем два участника аукциона,
- после троекратного объявления начальной цены предмета аукциона ни один из участников аукциона не заявил о своём намерении приобрести предмет аукциона по его начальной цене».
Но уже следующая 8-я часть данной статьи делает исключение из представленных выше требований. Исключение или преференция выглядит по тексту статьи следующим образом:
«В случае если аукцион признан несостоявшимся по причине, указанной в пункте 1 части 7 настоящей статьи, единственный участник аукциона не позднее чем через 10 дней после проведения аукциона обязан заключить договор купли-продажи лесных насаждений или договор аренды лесного участка, а орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, по решению которого проводился аукцион, не вправе отказаться от заключения с единственным участником аукциона соответствующего договора по начальной цене предмета аукциона».
И как показывает опыт развития арендных отношений в соответствии с требованиями Лесного кодекса 2006 года, механизм предоставления преференций оказался востребованным, о чём свидетельствует тот факт, что более 80% договоров аренды заключается с единственным участником аукциона, переводя значительные суммы лесного дохода из бюджетной системы в коррупционные издержки.
Неопределённость в оценке предмета аукциона и, как следствие, в установлении его начальной цены (статьи 73, 76, и 79 Лесного кодекса) даёт возможность применения разных подходов к оценке объёма ресурсов, предлагаемых к использованию через договоры аренды и договоры купли-продажи лесных насаждений.
В ситуации неопределённости коррупционные риски обусловлены стремлением участников аукциона – партнёров по договорам аренды лесных участков занизить нормативные объёмы изъятия лесных ресурсов, которые формируют начальную цену предмета аукциона, с тем чтобы в последующем арендатор смог получить нелегальный доход при превышении фактического объёма изъятия древесных ресурсов его нормативного значения. Именно данный риск создаёт условия для появления и развития в больших масштабах «теневой» экономики в лесном секторе, основанной на нелегальных заготовках древесины и её нелегальном обороте, не приносящем дохода государству.
Высокий коррупционный риск при доступе к использованию лесов заложен статьёй 22 Лесного кодекса «Инвестиционная деятельность в области освоения лесных ресурсов», создающей особые исключительные условия для арендаторов лесных участков, использующих леса на основе приоритетных инвестиционных проектов.
Особые условия проявляются в доступе к использованию лесов без проведения аукционов на право заключения договоров аренды и в снижении на период окупаемости проекта платы за аренду лесного участка на 50% от суммы платы, рассчитанной по ставкам платы за единицу объёма лесных ресурсов, утверждённым Постановлением правительства РФ от 22 мая 2007 года № 310.
Коррупционный риск реализуется через замену открытых аукционных процедур отбора лесопользователей их конкурсным (закрытым) отбором, создающим благоприятные условия для принятия решений на основе коррупционных интересов, главным из которых является монопольный захват больших площадей земель лесного фонда в расчёте на их будущую приватизацию.
Приведённый выше анализ негативных последствий от использования лесов в системе арендных отношений не позволяет надеяться, что эта система может быть улучшена очередными поправками в лесное законодательство.
 
 
(Окончание в следующем номере)

Дата публикации: 4 февраля 2013
Опубликовано в "Лесной Регион" №02(126)
Теги: Законодательство, Лесное хозяйство, Промышленность




Другие новости по теме:





Комментарии (0)
Оставить комментарий