ТЕРНИСТЫЙ ПУТЬ ЛЕСНЫХ РЕФОРМ

Опубликованием проекта «Лесной политики России». Конечно, это важный документ. Началось его обсуждение. Читатели «Лесного региона» с интересом ознакомились с комментариями по этому документу заслуженного работника лесной промышленности РФ Н. П. Львова (ЛР № 14 (119) от 16.09.2012). Хотелось бы разделить ожидания Николая Питиримовича по поводу предстоящего скорого совершенствования лесного законодательства, и в первую очередь – Лесного кодекса 2007 года. 
Законодательная практика стран с развитым лесным сектором такова, что после обсуждения и утверждения Лесной политики принимают или обновляют основной лесной закон. Правда, пафосная стилистика и декларативный характер нашего документа вызывают сомнения, что Лесной кодекс собираются «отремонтировать» надлежащим образом. Особенно насыщены пафосом первые строки: «Россия – великая лесная держава…» Можно было бы написать: «Россия – большая страна, заросшая сорным мелколесьем…» Обидно? Да мне и самому обидно, но это так! В проекте Лесной политики есть ещё много других хороших и правильных слов, хотя всем очевидно, что главными политическими установлениями в таком важном документе являются: сохранение или изменение формы собственности на лес, распределение полномочий по управлению лесами и распределение лесных доходов.
В отношении формы собственности вроде бы ясно. Проект Лесной политики предусматривает сохранить государственную собственность. Но кто ею будет управлять, остаётся большим вопросом. Двадцатилетняя история реформирования лесного сектора показывает, что здесь может быть множество вариантов, и ни один из них не будет долговечен.
До 1993 года вся прерогатива лесоуправления находилась в руках федеральных органов. Основы лесного законодательства 1993 года неожиданно передали бразды правления лесами на муниципальный уровень. Главы районов стали решать, сколько взимать попённой платы, кому давать лесные участки в аренду и как расходовать образующиеся от лесопользования денежные ресурсы.
Через четыре года Лесной кодекс 1997 года круто изменил ситуацию. Главные рычаги лесоуправления отнесены к полномочиям регионов, но с сохранением территориальных органов Рослесхоза: областных управлений, лесхозов и лесничеств. Лесной доход поделён в строгой пропорции между участниками лесных отношений: 60% — в федеральный бюджет,
40% — в региональный, дополнительные доходы – непосредственно органам лесного хозяйства. Для раздачи лесов в пользование были предусмотрены административные процедуры:
для малого и начинающего лесного бизнеса – аукционы по продаже делянок в краткосрочное пользование (на 1 год);
для среднего и крупного бизнеса, зарекомендовавшего себя на территории области, — конкурсная передача лесосырьевой базы
в долгосрочную аренду.
Для проведения конкурсов в субъектах РФ стала формироваться объективная система критериев проверки претендентов на предмет готовности к социально ответственному и профессиональному лесопользованию. Верховная власть области имела реальные рычаги влияния на результаты конкурсов. 
По мнению большинства специалистов — и лесопромышленников, и лесных чиновников, – это была наиболее удачная схема лесоуправления. Она сулила поступательное развитие всего лесного комплекса, включая малый бизнес, и способствовала социальной устойчивости в муниципальных образованиях лесных регионов.
Однако оказалось, что бюджетное законодательство сильнее лесного, и федеральными законами о государственном бюджете страны на предстоящий год в финансовую схему лесного дохода стали вносить неожиданные коррективы, ломавшие долгосрочные планы развития лесопользования в регионах.
Кроме того, основные положения Лесного кодекса 1997 года не удовлетворяли каким-то политическим веяниям. В 2000 году был ликвидирован главный лесной штаб страны – Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз)
с его территориальными органами, и последовала череда административных реформ. В недрах Минэкономразвития началась работа над новым Лесным кодексом. Его разработчики говорили недоумевающим профессионалам-лесоводам: «Вы ничего не понимаете, это будет прорывной кодекс!». Вдохновитель разработки госпожа Комарова Г. В., председатель Комитета Госдумы по природопользованию, увещевала: «Пройдёт всего лишь несколько лет, и вы увидите, насколько это замечательный кодекс!».
И вот прошло уже почти шесть лет, но прорыва к устойчивому лесопользованию не видно. Скорее наоборот. Не хотелось бы ныть, но чтобы серьёзно думать о совершенствовании лесного законодательства, следует всё-таки про-
анализировать реформенный путь последних десятилетий и признать те ошибки, которые надо исправлять. Пересчитать «ребёнков», которых выплеснули вместе с водой.
Последует ли за Лесной политикой России работа по «ремонту» лесного законодательства, или не последует, но Архангельская область как авторитетный лесной субъект Российской Федерации должна иметь свою позицию по желательному устройству лесного сектора, набор готовых предложений по совершенствованию лесного законодательства. Это по сути начало собственной региональной политики.
Может ли быть региональная лесная политика?
Может ли быть региональная лесная политика в едином федеральном государстве? Нет ли тут сепаратизма? Хочется ответить вопросом на вопрос: а как может регион развивать свой лесной комплекс без внятной лесной политики, поддерживаемой всем сообществом людей, связанных с лесным сектором? Как могут «лесные командиры» принимать управленческие решения без целеуказующего документа, да ещё при частой их сменяемости? В таких условиях есть опасность рискованной самодеятельности случайных индивидуумов либо наоборот – не менее опасной их бездеятельности.
Когда в 2008 году разрабатывался первый Лесной план Архангельской области, предварительно была разработана и рассмотрена на заседании областного правительства концепция Лесного плана. В ней были обозначены конкретные цели и задачи по всем видам лесопользования, определены некоторые рубежи и показатели. Это помогло разработчикам Лесного плана в короткие сроки справиться с работой, ведь они хоть и профессионалы, но не все глубоко знакомы с региональными особенностями. Конечно, та концепция не претендовала на областную лесную политику. Она не содержала основных направлений законотворческой работы в Архангельской области и необходимых её законодательных инициатив, может быть, в ней не были чётко сформулированы приоритеты, но ведь это был неформальный, краткосрочный документ.
Другой пример попытки выработать долгосрочную региональную лесную политику – разработка «Перспективной стратегии развития лесопользования в Архангельской области», выполненная в 2006 году столичной фирмой ОАО «НИПИЭИлеспром» в рамках пилотного проекта Мирового банка в России. По представлении «Стратегии…» в областной центр её изрядно покритиковали, но в то же время отметили оригинальность и актуальность и… положили на полку.
К тому времени на той полке уже лежало немало интересных и серьёзных документов о судьбе архангельских лесов. В частности, лишь слегка запылились «Основные положения по ведению лесного хозяйства в Архангельской области», которые разработал в 2001 году Архангельский филиал «Леспроекта». Рядышком запылившийся немного поболе «Мастер-план Архангельской области», сделанный в 1988 году известной финской фирмой «Якко-Поури» по инициативе тогдашнего Президента СССР М. С. Горбачёва. Действующий Лесной план Архангельской области тоже иногда здесь залёживается. Другие опусы совсем в пыли.
Почему не востребованы такие серьёзные документы? Ведь в них прописано, как нашей области жить от лесу богато! Вопрос трудный. Может, они слишком многостраничны, не имеют краткого конспекта (концепции) для повседневного пользования, может, не выдерживают теста на долговременность существования. Одну причину (но не главную) можно назвать – эти документы, особенно последних лет, разрабатывались на основе недостаточно объективных, устаревших данных о лесах области. Это документы лесной политики страны, которую Николай Питиримович Львов назвал «Terra incognita».
Кто владеет информацией? Всякая политическая работа начинается со сбора информации. Основой информационного обеспечения лесного сектора данными о лесах являются повыдельные и картографические материалы лесоустройства, из которых складывается государственный лесной реестр и все последующие лесоэкономические расчёты.  
Эти лесотаксационные материалы появляются в процессе лесоинвентаризации при лесоустройстве, которое проводилось прежде через 10-15 лет. Между лесоустройствами материалы обновляются силами лесничеств путём ежегодного внесения в них текущих изменений.
С 2006 года в Архангельской области лесоустройство не проводится, и предпосылки для его полномасштабного возобновления отсутствуют. Это один из «ребёнков», выплеснутых с водой лесных реформ. Стоимостные потери за время затянувшейся паузы в лесоустройстве можно оценить в 300-400 млн. рублей, то есть на такую сумму не выполнены необходимые лесотаксационные работы. Выделение в 2012 году 15 млн. рублей из федерального бюджета на лесоустройство лесов области не решает возникшую проблему. Внесение текущих изменений в лесничествах ведётся неудовлетворительно и только на бумажных носителях по причине низкого уровня компьютеризации этих работ и низкой информационной квалификации сотрудников.
В связи с этим нарастает объём несоответствий между фактическим состоянием лесов и официальной информацией о них. Происходит стремительное снижение достоверности лесотаксационных данных, особенно в зонах интенсивного лесопользования. Это ведёт к снижению эффективности государственного лесного контроля и надзора, увеличению нелегальных рубок, падению экономических результатов лесной промышленности, снижению бюджетных поступлений, ухудшению качественных характеристик лесного фонда, затруднению противопожарной охраны лесов. Возникает информационный кризис в лесном секторе, который грозит потерей управляемости всякой хозяйственной деятельностью в лесу и становится преградой для устойчивого лесного хозяйства и лесопользования.
Для преодоления кризисных явлений требуется новый подход к лесоустройству и осуществление срочных мер по обновлению информационной базы лесного сектора. По нашему мнению, следует принять на высоком политическом уровне временную концепцию нового упрощённого лесоустройства, которая позволила бы привлечь к большой работе по обновлению и совершенствованию информационной базы о лесах силы и средства всех участников лесных отношений: федерального центра, регионов, лесничеств и лесопромышленных организаций, арендующих леса. Но для этого требуется серьёзная либерализация федеральной нормативно-правовой базы лесоустройства, чтобы создать условия для привлечения дополнительных сил и средств и осуществления технологической модернизации информационного обеспечения. А это опять же требует законодательных инициатив.
Для создания мотивации участия в упрощённом лесоустройстве всех участников лесных отношений следует принять принцип распределённых компьютерных баз данных о лесах, то есть чтобы обновляемые данные о лесах были доступны всем, кто вкладывает в эти работы свои силы и средства. При этом важно, чтобы данные о лесах размещались на компьютерах всех этих участников: исполнителя, полномочного представителя федерального лесного органа, представителя региональной лесной службы и лесопользователя-арендатора лесного участка, и обновлялись одновременно в порядке, специально установленном для этих целей областным органом, ведущим лесное хозяйство.
Для формирования распределённой атрибутивной и картографической базы данных о лесах необходимо выбрать оптимальный программный формат с удобным интерфейсом и инструментарием обновления. Он должен позволять получать установленные формы документооборота в лесном хозяйстве, включая формы государственного лесного реестра. Вариант такого формата разработан Институтом информационных и космических технологий САФУ («АрхЛЕСГИС») и апробируется в одном из лесничеств области. Он позволяет конвертировать в базу первоначальные лесотаксационные данные в разных цифровых формах.
Формирование достоверного современного информационного поля о фактическом состоянии лесов — процесс длительный и многотрудный, но неизбежный. В нём должны применяться любые технологические приёмы, способствующие повышению достоверности лесотаксационных материалов. Недопустимо торможение этого процесса по конъюнктурным или корпоративным соображениям. Только после надёжного обновления лесотаксационных данных можно объективно судить о лесосырьевых возможностях наших лесов. Заявления о ежегодной лесосеке размером в 23 млн. кбм основаны на давно устаревших данных. Сколько сегодня можно заготовлять древесины в лесах области с учётом поспевания молодых насаждений за период, прошедший с последнего лесоустройства, с учётом массовых усыханий, пожаров, нелегальных бессистемных рубок, какова истинная рыночная стоимость леса, к сожалению, сказать никто не может. Также никто не скажет, где сажать новый лес, сколько и каких пород.
И противопожарные мероприятия, и прогнозы без обновлённых материалов лесоустройства планировать и делать затруднительно.
И снова вернёмся к лесной политике. Безусловно, лесоустройство — её краеугольный камень. Лишь владея надёжной информацией о лесах региона, можно выстраивать приоритеты развития по перспективным видам и направлениям лесопользования, вести диалог с представителями бизнеса, направлять в федеральный центр научно обоснованные законодательные инициативы, кооперироваться в этом деле с соседними многолесными регионами, находить взаимопонимание с муниципальными образованиями.

Любая политика, как упомянул Николай Питиримович, — это набор деклараций. Декларация – это публичное заявление о конкретных намерениях и принятие ответственности за превращение намерений в реальные дела. Наверное, неплохим первым пунктом Лесной политики Архангельской области было бы намерение принять активное участие в разработке Лесной политики России, с тем чтобы она была комфортной для многолесных регионов.

 

 

Дмитрий ТРУБИН,
заслуженный лесовод РФ.

Дата публикации: 22 октября 2012
Опубликовано в "Лесной Регион" №16(121)
Теги: Законодательство, Откровенный разговор, Официальные документы, Социальная сфера




Другие новости по теме:





Комментарии (0)
Оставить комментарий