Причинно-­следственные связи: цель – средство – инструмент – правила

Цель

Целью реформирования лесного комплекса Российской Федерации является повышение его прозрачности, эффективности и конкурентоспособности, что в конечном счёте должно привести к улучшению качества жизни граждан нашей страны.

Средство

Важнейшим из средств достижения этой цели является цифровая трансформация лесного комплекса, предусмотренная Федеральным законом от 04.02.2021 № 3-­ФЗ.

Инструмент

Ключевым инструментом цифровой трансформации лесного комплекса является лесоустройство, которое призвано обеспечить получение актуальной и достоверной информации о лесах и лесных ресурсах, используемой в качестве информационной основы для осуществления мероприятий по сохранению и использованию лесов.

Правила

В соответствии с Федеральным законом от 02.07.2021 № 304­-ФЗ (далее – Федеральный закон) лесоустройство проводится по правилам, установленным Лесоустроительной инструкцией.

Отсюда следует, что Лесоустроительная инструкция является исключительно важным подзаконным нормативным правовым актом, от качества подготовки которого в определённой степени зависит качество жизни граждан Российской Федерации.

Проект новой Лесоустроительной инструкции (далее – Инструкция), подготовленный Министерством природных ресурсов РФ, размещён на сайте https://regulation.gov.ru 18.03.2022.

Консолидированная общая оценка качества подготовки проекта – неудовлетворительно.

Основные замечания и предложения

1. Отдельные положения Инструкции не соответствуют Федеральному закону

Пример 1.

В соответствии с п. 4 статьи 691 ФЗ-­304 «При проведении работ по таксации лесов наземными методами производится фотофиксация соответствующих лесных насаждений, материалы которой включаются в состав лесоустроительной документации».

Это означает, что Федеральным законом предусмотрено обязательное включение материалов фотофиксации лесных насаждений в состав лесоустроительной документации при проведении таксации лесов наземными способами. Данная правовая норма направлена на прекращение широко практикуемого технологического мошенничества в виде подмены трудоёмкой таксации лесов наземными способами на существенно менее затратную камеральную актуализацию данных прошлого лесоустройства.

С другой стороны, в соответствии с пп. 28 и 43 Инструкции материалы фотофиксации лесных насаждений включаются в состав лесоустроительной документации в случае необходимости.

Это означает, что Инструкцией не предусмотрена обязательность включения материалов фотофиксации лесных насаждений в состав лесоустроительной документации при проведении работ по таксации лесов наземными способами.

Таким образом, содержанием пп. 28 и 43 Инструкции нарушаются требования Федерального закона, что способствует продолжению технологического мошенничества при проведении таксации лесов наземными способами.

Предлагается:

1. В состав лесоустроительной документации (п. 28 Инструкции) включить материалы фотофиксации лесных насаждений.

2. Из п. 43 Инструкции исключить последний абзац.

Пример 2.

В соответствии с п. 3 ст. 68 Федерального закона «Проектирование мероприятий по сохранению лесов осуществляется одновременно с таксацией лесов».

Однако в соответствии с п. 294 Инструкции «Проектирование мероприятий по сохранению лесов осуществляется одновременно с таксацией лесов, выполняемой наземными способами».

Таким образом, п. 294 Инструкции нарушает требование п. 3 ст. 68 Федерального закона и вводит необоснованный запрет на осуществление проектирования мероприятий по сохранению лесов одновременно с таксацией лесов, выполняемой дистанционными способами.

Предлагается:

Пункт 294 Инструкции привести в соответствие с требованиями Федерального закона, изложив его в предлагаемой редакции: «Проектирование мероприятий по сохранению лесов осуществляется одновременно с таксацией лесов».

Требование, установленное п. 3 ст. 68 Федерального закона о том, что «Проектирование мероприятий по сохранению лесов осуществляется одновременно с таксацией лесов», может быть истолковано неоднозначно и нуждается в официальном разъяснении.

Предлагается следующая трактовка этой нормы:

«Под осуществлением проектирования мероприятий по сохранению лесов одновременно с таксацией лесов следует понимать выполнение этих двух отдельных лесоустроительных действий в рамках одного государственного задания (одного государственного контракта, одного договора) на выполнение лесоустроительных работ по таксации лесов и проектированию мероприятий по сохранению лесов».

Пример 3.

В соответствии с п. 2 ст. 671 Федерального закона в Инструкции устанавливается «Периодичность и особенности выполнения работ по лесоустройству для каждой из зон освоения лесов». Однако в соответствующем Разделе Инструкции отсутствует содержание норм периодичности и особенностей выполнения работ по лесоустройству для зон перспективного и экстенсивного освоения лесов. Таким образом, нарушается требование п. 2 ст. 671 Федерального закона.

Предлагается отдельным пунктом Раздела установить, что:

«В зонах перспективного и экстенсивного освоения лесов работы по таксации лесов проводятся по мере государственной необходимости дистанционными способами без образования лесотаксационных выделов в соответствии с требованиями раздела XI настоящей Инструкции.

2. Раздел XI Инструкции «Требования к таксации лесов, в том числе разряды и способы таксации» составлен бессистемно и противоречиво. 

Не понятно, какие пункты Раздела XI Инструкции относятся ко всем способам таксации, а какие – нет. Имеются логические противоречия в описании области применения способов таксации.

Пример 4.

В соответствии с пп. 194­-208 при таксации лесов применяются 6 способов таксации:

1. Глазомерно-­измерительный.

2. Глазомерный.

3. Аналитико-­измерительное дешифрирование материалов ДЗЗ.

4. Автоматизированная обработка и анализ материалов ДЗЗ.

5. Рациональное сочетание наземных способов таксации и способа аналитико-­измерительного дешифрирования материалов ДЗЗ.

6. Актуализация.

В соответствии с п. 170 Инструкции для всех 6 способов таксации лесов предусмотрены одни и те же этапы работ и содержание этих этапов. В действительности этапы работ по таксации лесов и содержание этих этапов не могут быть для всех 6 способов таксации идентичными, поскольку между ними существуют принципиальные методические и технологические различия.

Пример 5.

В соответствии с п. 21 Инструкции «…план проведения лесоустройства, предусмотренный статьёй 67.2. Лесного кодекса, в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, формируется из объектов лесоустройства, входящих в зону интенсивного освоения лесов».

В соответствии с п. 23 Инструкции «В зоне интенсивного освоения лесов работы по таксации лесов проводятся наземными, дистанционными способами и способом рационального сочетания в соответствии с требованиями раздела XI настоящей Инструкции».

В соответствии с п. 204 Инструкции «Способ аналитико-­измерительного дешифрирования материалов ДЗЗ может применяться… в объектах работ, преимущественно в одноярусных, простых по составу лесных насаждениях, не затронутых рубками спелых и перестойных лесных насаждений».

Пункт 204 Инструкции противоречит пп. 21 и 23 Инструкции, так как в зоне интенсивного освоения лесов в принципе не может быть объектов работ «не затронутых рубками спелых и перестойных лесных насаждений». Таким образом, п. 204 Инструкции фактически вводит необоснованный запрет на проведение лесоустроительных работ по таксации лесов в зоне интенсивного освоения лесов способом аналитико­измерительного дешифрирования материалов ДЗЗ.

С другой стороны, в соответствии с п. 206 Инструкции «Способ автоматизированной обработки и анализа материалов ДЗЗ может применяться по первому, второму, третьему разряду таксации лесов… а также в лесах с высокой давностью проведения лесоустройства», что говорит о противоречивости в трактовке лесоустроительных действий на проведение лесоустроительных работ по таксации лесов, установленных пп. 21, 23, 204 Инструкции в зоне интенсивного освоения лесов.  

Предлагается:

1) Установить всего 4 способа таксации лесов.

Для зоны интенсивного освоения лесов:

- наземный глазомерно-измерительный способ (на основе разумного и практически используемого сочетания существующих глазомерного и глазомерно-­измерительного способов таксации лесов);

- дистанционный способ – аналитико-измерительное дешифрирование материалов ДЗЗ (способ детально проработан, оправдал себя и применяется в Российской Федерации);

- способ актуализации (в случаях, указанных ниже в разделе 5).

Для зон перспективного и экстенсивного освоения лесов:

- дистанционный способ – автоматизированная (автоматическая) обработка и анализ материалов ДЗЗ (способ в настоящее время в Российской Федерации находится в стадии экспериментальных разработок и в производстве практически не применяется).

2) В структуре Раздела предусмотреть следующие подразделы:

- общие требования к таксации лесов для зоны интенсивного освоения лесов;

- отдельные подразделы по каждому способу таксации, учитывающие их принципиальные методические и технологические особенности (состав этапов работ, содержание этапов работ, требования к материалам ДЗЗ, к закладке тренировочного полигона, правила (регламент) проведения коллективных и индивидуальных тренировок, перечень и правила определения таксационных показателей, состав и содержание лесоустроительной документации и др.).

3) Установить, что лесоустроительная документация по результатам таксации лесов в зонах перспективного и экстенсивного освоения лесов представляет собой таксационное описание в виде агрегированных данных о количественных и качественных характеристиках лесов по каждому лесному кварталу объекта работ в форме, соответствующей формам   № 1-­ГЛР и № 2-­ГЛР государственного лесного реестра.

Следует признать, что в настоящее время в Российской Федерации не существует методики и технологии, позволяющей дистанционным способом в результате автоматизированной (автоматической) обработки и анализа материалов ДЗЗ получить достоверные данные о количественных и качественных характеристиках лесов на поквартальном уровне в форме, сопоставимой с формами № 1­-ГЛР и 2­-ГЛР государственного лесного реестра. Такие методика и технология могут и должны быть разработаны в течение ближайших 3-­х лет. Необходимым условием для успешного решения этой задачи является гарантированное и своевременное обеспечение Роскосмосом объектов работ по таксации лесов в зонах перспективного и экстенсивного освоения лесов материалами дистанционного зондирования Земли (космической съёмки) надлежащего качества.

4) Убрать ограничения в области применения способов таксации лесов (наземный или дистанционный) в зоне интенсивного освоения лесов и установить, что выбор способа таксации лесов относится исключительно к полномочиям заказчика.

5) Исключить из Инструкции требование разделять при таксации лесов лесные насаждения по их происхождению (естественное или искусственное) по причине информационных пороговых ограничений дистанционных способов таксации лесов, а также из-­за коррупционных рисков.

Количественные и качественные характеристики лесных насаждений искусственного происхождения должны определяться не один раз в 10­-20-­30 лет при лесоустройстве, как это происходит сейчас, а в постоянном и регулярном (регламентном) режиме исключительно наземными способами работниками лесничеств в порядке ведения государственного лесного реестра и проверяться такими же наземными способами уполномоченными на это контрольными и надзорными органами.

Предлагаемая редакция Раздела XI Инструкции «Требования к таксации лесов, в том числе разряды и способы таксации» направлена на сайт https://regulation.gov.ru 28.03.2022.

3. Предлагаемый в Инструкции порядок контроля качества таксации лесов разработан на основе устаревших, дискредитировавших себя внутриведомственных принципов и является неэффективным

Поэтому Раздел XIII Инструкции «Порядок осуществления контроля качества проведения лесоустройства и качества подготовки лесоустроительной документации», в части контроля качества таксации лесов, необходимо полностью переработать.

Предлагается:

Новый порядок контроля качества таксации лесов должен основываться на понимании, что нормативное качество таксации лесов может быть обеспечено только при неукоснительном исполнении технологических регламентов её проведения, которые для каждого способа таксации лесов должны содержаться в разделе XI Инструкции отдельно.

Контроль качества таксации лесов должен проводиться по двум направлениям:

1. Контроль за соблюдением технологических регламентов таксации лесов (выполняется в ходе выполнения лесотаксационных работ уполномоченным органом государственной власти публично, с возможностью участия в проверочных мероприятиях независимых экспертов в качестве наблюдателей).

2. Оценка точности определения главного таксационного (экономического) показателя – общего запаса древесины по объекту работ (выполняется по специальной федеральной методике независимым аудитором по окончании выполнения лесотаксационных работ).

Предлагаемая редакция Раздела XIII Инструкции «Порядок осуществления контроля качества проведения лесоустройства и качества подготовки лесоустроительной документации» направлена на сайт https://regulation.gov.ru 28.03.2022.

4. Неотвратимость доминирования современных дистанционных способов таксации лесов

При разработке новой Лесоустроительной инструкции необходимо учитывать, что для условий Российской Федерации в ближайшей перспективе доминирование современных дистанционных способов таксации лесов – НЕИЗБЕЖНО.

Для этого имеются следующие объективные предпосылки:

- общая площадь земель лесного фонда РФ составляет около 1,2 млрд. га;

- научно-технический прогресс в области дистанционного зондирования Земли. Точность определения основных таксационных показателей при дистанционном способе таксации (аналитико-­измерительное дешифрирование материалов дистанционного зондирования Земли) не уступает наземному глазомерному способу (см. п. 53 Лесоустроительной инструкции 2018 года);

- установленная Правительством Российской Федерации ежегодная потребность проведения таксации лесов в зоне интенсивного освоения лесов составляет порядка 30 млн. га;

- при дистанционном способе таксации (аналитико-­измерительное дешифрирование материалов дистанционного зондирования Земли) сезонная производительность труда в 2­-3 раза выше, а удельная стоимость в 2-­3 раза ниже, чем при наземном способе таксации, то есть дистанционный способ является в разы более эффективным;

- требование Федерального закона (п. 4 ст. 691) о включении материалов фотофиксации лесных насаждений в состав лесоустроительной документации создает труднопреодолимый барьер широко распространённому технологическому мошенничеству при проведении таксации лесов наземными способами и, таким образом, стимулирует развитие современных дистанционных способов таксации лесов;

- победа здравого смысла: Федеральным законом созданы необходимые предпосылки для внедрения в Российской Федерации широко распространённой в мировой практике двухуровневой системы таксации лесов, где:

1­-й уровень: массовая сплошная таксация лесов в отношении лесничеств, участковых лесничеств, лесных участков с составлением таксационных описаний лесоустройства.

2-­й уровень: обязательная адресная наземная инструментальная таксация в межревизионный период отдельных лесотаксационных выделов и (или) их частей, вовлекаемых в хозяйственную деятельность (отвод и таксация лесосек с составлением таксационных описаний лесосек, лесопатологическое обследование, составление проектов ухода за лесами и проектов лесовосстановления).

5. Подготовка к доминированию современных дистанционных способов таксации лесов

Необходимо готовиться к неотвратимому доминированию дистанционных способов таксации, развить и укрепить победу здравого смысла в новых подзаконных нормативных правовых актах, основанных на принципах ведения непрерывного лесоустройства.

Первое. Таксационным описаниям лесоустройства в официальном порядке необходимо придать статус – «предварительные данные, подлежащие уточнению в ходе организации и ведения текущей хозяйственной деятельности в лесах в межревизионный период непосредственно перед проведением ранее запроектированных в отношении лесотаксационных выделов мероприятий по сохранению и использованию лесов». Соответственно, должен быть изменён правовой статус Проектов освоения лесов для целей заготовки древесины. Все проектные решения, содержащиеся в таких Проектах освоения лесов, должны иметь «рекомендательный» статус, за исключением расчётной лесосеки.

Второе. Необходимо наделить ответственным правом на ведение непрерывного лесоустройства в межревизионный период специалистов, аттестованных на выполнение работ по таксации лесов, отводу и таксации лесосек, находящихся в штате организаций, которым леса предоставлены для использования, и в штате лесничеств. Для этих целей требуется разработать простой и непротиворечивый механизм, позволяющий таким специалистам уточнять характеристики лесотаксационных выделов и (или) их частей и на этом основании, в соответствии с требованиями лесохозяйственного регламента, проектировать новые и изменять ранее запроектированные в отношении этих выделов мероприятия по сохранению и использованию лесов и, что принципиально, при отсутствии необходимости вносить соответствующие изменения в Проекты освоения лесов и в государственный лесной реестр.

Данные государственного лесного реестра должны актуализироваться на основании отчётов об использовании лесов, отчётов о воспроизводстве лесов и лесоразведении, отчётов о защите лесов и отчётов об охране лесов от пожаров.

Третье. Предлагается в отношении лесотаксационных выделов установить три оптимальных по соотношению цена/качество класса точности:

3-­й (низший) класс точности – при проведении массовой сплошной таксации лесов в отношении лесничеств, участковых лесничеств, лесных участков.

2-­й (средний) класс точности – при проведении в межревизионный период работ по отводу и таксации лесосек, лесопатологическом обследовании, составлении проектов ухода за лесами и проектов лесовосстановления.

1-­й (высший) класс точности – при составлении отчётов об использовании лесов, отчётов о воспроизводстве лесов и лесоразведении, отчётов о защите лесов и отчётов об охране лесов от пожаров.

При этом не следует устанавливать никакие требования о необходимости соответствия таксациионных описаний лесосек (2­-й класс точности) таксационным описаниям лесоустройства (3-­й класс точности).

Четвёртое. Предлагается установить следующий исчерпывающий перечень случаев несоответствия основных таксационных показателей лесотаксационного выдела, образованного при лесоустройстве, нормативам точности, установленным Инструкцией (допустимых ошибок в лесоустроительной документации), выявление которых при отводе и таксации лесосек обязывает представителей уполномоченных органов государственной власти провести предварительный осмотр лесосеки:

- первый случай: ошибка в определении коэффициента состава преобладающей породы лесного насаждения, повлёкшая ошибку в определении хозяйства (группы пород): хвойное, мягколиственное, твердолиственное;

- второй случай: ошибка в определении класса возраста преобладающей породы лесного насаждения, повлёкшая ошибку в проектировании мероприятия по сохранению лесов или мероприятия по использованию лесов;

- третий случай: ошибка в определении относительной полноты лесного насаждения в отношении лесотаксационных выделов, находящихся в возрасте проведения рубок ухода, повлёкшая ошибку в проектировании мероприятия по сохранению лесов или мероприятия по использованию лесов.

Пятое. Предлагается учесть изложенное при переработке Раздел VI Инструкции. «Случаи и порядок внесения изменений в лесоустроительную документацию» и при подготовке подзаконных нормативных правовых актов в соответствии с требованиями п. 7 ст. 234 «Таксационное описание лесосеки» Федерального закона.

Шестое. Предлагается, в части планирования лесоуст­ройства, следующее:

- зону интенсивного освоения лесов сформировать в составе целых лесничеств (участковых лесничеств). Карту зоны интенсивного освоения лесов опубликовать в сети Интернет;

- план лесоустройства для зоны интенсивного освоения лесов, в части таксации лесов и проектирования мероприятий по сохранению лесов, сформировать на 10 лет в составе целых лесничеств (участковых лесничеств);

- в целях минимизации коррупционных рисков очередность проведения таксации лесов и проектирования мероприятий по сохранению лесов в лесничествах (участковых лесничествах), включённых в план лесоустройства, установить на основе единственного критерия – давности проведения последнего лесоустройства.

Седьмое. Предлагается внести поправку в Федеральный закон от 02.07.2021 № 304-­ФЗ предоставляющую право заинтересованным лицам, использующим леса, самостоятельно по своему выбору заказывать специализированным организациям выполнение лесоустроительных работ по таксации лесов и проектированию мероприятий по сохранению лесов в отношении лесных участков, предоставленных им в пользование, не дожидаясь, когда таксация лесов по этим лесным участкам будет проведена в соответствии с планом лесоустройства, при соблюдении следующих условий:

1. Давность лесоустройства по соответствующему лесному участку составляет более 10 лет.

2. Количество аттестованных инженеров-таксаторов и техников-­таксаторов в подрядной специализированной организации соответствует федеральному нормативу.

Восьмое. Предлагается, в целях рационального использования средств федерального бюджета, установить, что при проведении таксации лесов по государственному плану лесоустройства (целое лесничество), в случаях, когда в состав объекта работ входят используемые лесные участки, на которых заинтересованными лицами лесотаксационные работы были выполнены в предыдущие 5 лет, то таксация лесов таких используемых лесных участков должна проводиться малозатратным способом актуализации.

Девятое. Предлагается срочно приступить к разработке методики и технологии таксации лесов для зон перспективного и экстенсивного освоения лесов способом автоматизированной (автоматической) обработки и анализа материалов дистанционного зондирования Земли без организации лесотаксационных выделов, устанавливаемых при традиционном лесоустройстве. Такие методика и технология могут быть разработаны на основе следующих принципиальных положений (идея!):

1. Объект работ – любая совокупность целых лесничеств одного лесного района.

2. Минимальная площадь объекта работ – 1 млн га.

3. Минимальной единицей учета является минимальная лесохозяйственная единица, имеющая постоянные натурные или естественные границы – лесной квартал (принимаемый за условный лесотаксационный выдел).

Основным выходным документом в составе лесоустроительной документации являются сведения о количественных и качественных характеристиках лесов каждого лесного квартала объекта работ в форме, сопоставимой с формами № 1­-ГЛР и 2­-ГЛР государственного лесного реестра

4. Методически таксация лесов строится на основе 3-­ступенчатой выборки:

Первая ступень – выборочные полевые работы (формирование объектов обучающей и контрольно-тестовой выборки для последующей выборочной таксации лесов способом аналитико-измерительного деши­фрирования материалов аэросъёмки сверхвысокого пространственного разрешения с оценкой точности (достоверности) дешифрирования).

Вторая ступень – выборочная таксация лесов способом аналитико-­измерительного дешифрирования материалов аэросъёмки сверхвысокого пространственного разрешения (формирование объектов обу­чающей и контрольно-­тестовой выборки для последующей сплошной таксации лесов спо­собом автоматизированной (автоматической) обработки и анализа материалов космической съёмки высокого пространственного разрешения и оценки точности (достоверности) таксации).

Объём работ второй ступени выборки определяется из расчёта 1-­5% от общей площади объекта работ (в зависимости от общей площади объекта работ и его структурной сложности).

Размещение объёма работ второй ступени выборки производится на ландшафтно-­морфологической основе.

Третья ступень – сплошная таксация лесов объекта работ способом автоматизированной (автоматической) обработки и анализа материалов космической съёмки высокого пространственного разрешения.

5. Оценка точности (достоверности) таксации лесов по объекту работ выполняется методом сравнительного анализа поквартальных данных контрольно-тестовой выборки, полученных по результатам аналитико-измерительного дешифрирования материалов аэросъёмки сверхвысокого пространственного разрешения с поквартальными данными тех же самых лесных кварталов, полученными по результатам автоматизированной (автоматической) обработки и анализа материалов космической съёмки высокого пространственного разрешения.

Технология достоверной поквартальной таксации лесов на основе автоматизированной (автоматической) обработки и анализа материалов дистанционного зондирования Земли имеет принципиальное преимущество перед существующей технологией ГИЛ с получением информации о количественных и качественных характеристиках лесов на уровне лесничества и может быть использована в качестве альтернативы ГИЛ, а также для целей достоверного учёта баланса углерода в российских лесах.

P.S. 1. Проект Лесоустроительной инструкции рассмотрен 28 апреля 2022 г. на заседании рабочей группы от экспертного и делового сообщества по реализации механизма «регуляторной гильотины» в сфере лесного хозяйства. После обсуждения данного вопроса членами рабочей группы принято консолидированное решение о невозможности согласования проекта Лесоустроительной инструкции и необходимости доработки с учётом замечаний.

Сопредседателем рабочей группы от органа власти принято решение о согласии с позицией, принятой на заседании рабочей группы, в отношении проекта Лесоустроительной инструкции.

P.S. 2. Учёные и специалисты ООО «Леспроект» имеют соответствующие квалификацию и опыт и готовы совместно с заинтересованными сторонами участвовать в разработке методики и технологии таксации лесов для зон перспективного и экстенсивного освоения лесов на основе автоматизированной (автоматической) обработки и анализа материалов ДЗЗ.

В. Архипов, инженер лесного хозяйства, кандидат с-­х. н., заслуженный лесовод Российской Федерации, директор по развитию ООО «Леспроект». Ленинградская область, пос. Ильичево, май 2022 г.